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Die Einführung der W-Besoldung

von DIETMAR KLENKE

Von einer breiten Öffentlichkeit unbemerkt veränderte eine einschneidende Reform der Professorenbesoldung die deutschen Hochschulen im letzten Jahrzehnt in ungeahnter Weise. Seit 2002 verschafften sich mit den leistungsorientierten Gehaltszulagen der "W-Besoldung" auf breiter Front marktliberale Elemente Geltung. Wie kam es zu diesem Umbruch? Wer waren die Protagonisten bei Befürwortern und Gegnern?

Die Einführung der W-Besoldung© Viorika Prikhodko - iStockphoto.com»Man setzte auf Leistungsanreize statt auf das Pflichtbewusstsein und den Ehrgeiz der Professoren.«
Betrachtet man das 2001 im Bundestag verabschiedete "Professorenbesoldungsreformgesetz", dann trifft man auf drei Phänomene, die dieser Besoldungsreform den Weg gebahnt haben: auf unterfinanzierte und schwer steuerbare Hochschulen, auf einen marktgläubigen und globalisierungsfixierten Zeitgeist und auf massenmedial befeuerte Diskurse über den "faulen Professor". Markante Äußerungen mögen dies schlaglichtartig beleuchten. 1999 präsentierte die Süddeutsche Zeitung eine Rätselfrage, die ein Zerrbild vom Universitätsprofessor zeichnete, der angeblich seine Dienstaufgaben vernachlässigte.

"Was haben," so die gewitzte Vergleichsfrage, "Professoren mit Bankräubern und Astronauten gemein?" Die prägnante Antwort: "Alle drei legen Wert auf einen möglichst großen Abstand zwischen Wohnort und Arbeitsplatz." Solche Polemiken, hier auf den "Di-Mi-Do-Professor" zielend, bargen die Gefahr von unzulässigen Verallgemeinerungen, denen aber meinungsbildende Medien von Gewicht Vorschub leisteten. Den Gipfelpunkt der Kampagne für mehr professoralen Leistungswettbewerb stellte eine Attacke des Vorsitzenden der Hochschulrektorenkonferenz (HRK) Klaus Landfried dar.

Unmittelbar vor der konstituierenden Sitzung einer von Wissenschaftsministerin Bulmahn einberufenen Expertenkommission gab er im Juli 1999 ein abschätziges Urteil über das professorale Leistungsverhalten ab: "Solange dienstlich unauffälliges Altern auch noch die Bezüge vermehrt, fehlt ein wichtiges Motiv zur Leistung". Das war ein Frontalangriff auf die C-Besoldung mit ihren auch vom Dienstalter abhängigen Gehaltsstufen, die als leistungsfeindliches Relikt aus der Ära eines überholten BeBerufsbeamtentums abqualifiziert wurden.

Solche Traditionsüberhänge schienen die deutschen Hochschulen an ihrer internationalen Wettbewerbsfähigkeit zu hindern. Um dem abzuhelfen und der Forderung der Rektoren nach mehr Sanktionskompetenzen gegenüber pflichtvergessenen Professoren Nachdruck zu verleihen, formulierte Landfried einen Satz, der ein zumeist beipflichtendes Medienecho fand: "Als allerletztes allerletztes Mittel muss faulen Professoren auch der Rausschmiss drohen. Dann wird es Faulpelz-Professoren kaum noch geben". Die Wissenschaftspolitik griff solche Impressionen aus den Reihen der Hochschulvertreter dankbar auf, weil sie entlastend wirkten; so gesehen vermittelte die Unterfinanzierung der Hochschulen einen weniger dramatischen Eindruck, da man bei der Professorenschaft beträchtliches Potenzial für Leistungssteigerungen vermuten durfte.

Kritik an den Reformbestrebungen

Der Deutsche Hochschulverband (DHV) trat als die maßgebende Interessenvertretung der Universitätsprofessoren den Angriffen auf Dienststellung und Reputation des Hochschullehrers vehement entgegen, sah sich aber schnell in die Rolle des "Ewiggestrigen" verbannt. Denn in den Bundestags-Parteien wurde in den neunziger Jahren eine Akademikergeneration tonangebend, die mehr oder minder stark in der Tradition der Studentenrevolten-Ära stand und für die Freiheitsprivilegien der "deutschen Professoren" nur wenig übrig hatte.

Unter solchen Umständen war für den DHV mehr als misslich, dass die Professorenschaft in der Mehrzahl politisch lethargisch war und sich über den Kreis der Verbandsmitglieder hinaus kaum jemand für öffentliche Protesterklärungen mobilisieren ließ. Die Aussicht, dass von einer Besoldungsreform erst die Neuberufenen betroffen sein würden, leistete einer generationellen St.-Florians-Mentalität Vorschub, die jede Mobilisierung gegen die Reform schwächte. Der wirtschaftsliberale Zeitgeist wurde in den späten 1990er Jahren zu einer solch bestimmenden Größe, dass auch der DHV einem Ausbau leistungsorientierter Gehaltsbestandteile beipflichtete. Allerdings wollte er dies auf besondere Belastungen in der Lehre und der akademischen Selbstverwaltung beschränkt wissen.

Verfassungsrechtliche Kritik an der W-Besoldung

Der DHV betrachtete die Besoldungsreform auch im Lichte des Verfassungsrechts. Hier ging es um eine schwierige Verhältnisbestimmung zwischen verfassungsmäßigem Recht auf wissenschaftliche Selbstbestimmung und legitimem staatlichen Gestaltungsanspruch. Die in Art. 5 GG verbriefte Wissenschaftsfreiheit warf die Frage auf, wie weit staatliche Lenkungsmacht im Rahmen eines Systems flexibler Besoldungsanreize gehen durfte, vor allem wenn es um das Instrument befristeter leistungsorientierter Gehaltszulagen nach Maßgabe sog. "Zielvereinbarungen" ging, die in die gefährliche Nähe einer freiheitsgefährdenden Leistungskontrolle rückten.

Die Sorge, dass durch die Hintertür einer Besoldungsreform eine verfassungsrechtlich bedenkliche Unterordnung der Hochschullehrer Platz greife, prägte die Kritik an den steuernden Wirkungen leistungsbezogener Gehaltszulagen, gleichgültig, in welchem Interesse solch ein Lenkungsinstrument genutzt wurde. Ohne unabhängige Forscherindividuen schien die Universität als unabhängige Deutungsmacht nicht überlebensfähig.

Langjähriger Meinungsstreit

Den Reformbemühungen ging ein langjähriger Meinungsstreit über die Unzulänglichkeiten des Hochschulsektors voraus. Vieles bereitete Sorge: eine hinter den Studentenzahlen stark zurückbleibende Hochschulfinanzierung, schleppende Fortschritte bei der Verbesserung der Lehre und eine wachsende Skepsis, ob die deutschen Universitäten flexibel genug seien, um im globalen Wettbewerb mithalten zu können.

Für diese Probleme hatte die Politik nach der Bewältigung der deutschen Wiedervereinigung wieder den Blick frei, so dass der Ruf nach grundstürzenden Hochschulreformen ab 1992 merklich lauter wurde. Schubkraft gab, dass sich bestärkt durch den Zusammenbruch des Sowjetkommunismus die politische Öffentlichkeit mehr als zuvor an radikalliberalen Leitbildern orientierte,vorneweg am Ideal des "schlanken Staates" und einer konsequenten Deregulierung der Märkte. Man erhoffte sich von mehr Marktwettbewerb Effizienzsteigerung und technologische Innovationsschübe, die Deutschlands gefährdete Stellung auf dem Weltmarkt sichern sollten.

Nunmehr entwickelte sich die Sorge um die Wettbewerbsfähigkeit auch im Hochschulwesen zum reformpolitischen Treibsatz. Dass der Wissenschaft eine Schlüsselstellung zuzuschreiben sei, wurde parteiübergreifend von niemandem bestritten: Ein "rohstoffarmes" Land wie Deutschland hatte als "nachwachsende Ressource" nur hervorragend ausgebildete junge Menschen. Solchen rhetorischen Figuren konnten sich die Universitäten kaum entziehen, zumal eine bedenkliche Abwanderung hochkarätiger Unversitätswissenschaftler ins Ausland zu verzeichnen war.

An den Effizienzmängeln des öffentlichen Dienstes nahmen liberale Kritiker seit jeher Anstoß. Hier lieferte seit den 1970er Jahren das westliche Ausland zum Zwecke des Schuldenabbaus und der Kosteneinsparung Vorbilder für eine umfassende Deregulierung. Die Strategie des "New Public Management" bot sich an, auch im Bildungsbereich öffentliche Dienstleistungen kostengünstiger durch Verlagerung in die Marktsphäre anzubieten. Es ging um eine graduell abgestufte Adaption marktförmiger Wettbewerbselemente bis hin zu Privatisierungen. Aus dieser Warte musste das professorale Beamtentum und dessen besoldungsrechtliche Freistellung von Marktzwängen als leistungshemmend empfunden werden, erstarrt in standesfixierter Besitzstandswahrung.

Erste Reformschritte in den neunziger Jahren

Spätestens seit 1992 stand auf der Agenda der Hochschulpolitik, den Universitätsleitungen im Rahmen einer neuen Wettbewerbsordnung mehr Verantwortung, Entscheidungsfreiheit und Lenkungsbefugnisse anzuvertrauen und in der deutschen Hochschullandschaft mehr Vielfalt zuzulassen. Darin stimmten Wissenschaftsrat, Kultusministerkonferenz und Rektorenkonferenz über die Parteigrenzen hinweg überein. Die Hochschulrektorenkonferenz ließ sich 1994 auf die Gründung eines wirtschaftsliberal ausgerichteten "Centrums für Hochschulentwicklung" (CHE) ein, das in enger Kooperation mit der Bertelsmann- Stiftung seinen Sitz in Gütersloh erhielt.

Dort entwickelte man das Leitbild der wettbewerbsorientierten "unternehmerischen Universität" zielstrebig weiter und kritisierte die kollegiale Selbstverwaltung als ein unbewegliches System der organisierten Verantwortungslosigkeit, wo "eine Krähe der anderen kein Auge aushackte". Gleichzeitig liebäugelte auch die Kultusministerkonferenz mit einer flexibilisierten Wettbewerbsordnung und mehr Autonomierechten für die Hochschulleitungen, um diese über leistungsorientierte Mittelzuweisungen zu Leistungssteigerungen anzuhalten. Damit zeichnete sich das Leitbild einer wettbewerbsbasierten und dezentralisierten Außensteuerung der Hochschulen ab, deren Leitungen mehr Kompetenzen für das operative Alltagsgeschäft erhalten sollten, und zwar im Rahmen von Globalhaushalten.

Um hier den Bundesländern reformerische Spielräume einzuräumen, betrieb das Wissenschaftsressort des Bundes unter Minister Rüttgers 1998 eine Novellierung des Hochschulrahmengesetzes, die nunmehr teilautonomisierte Hochschulen zuließ, die teils mit neuartigen Hochschulräten als Aufsichtsorganen um leistungsorientierte Mittelzuweisungen des Staates und Drittmittel konkurrieren sollten. Allerdings verabschiedete sich der Staat damit nicht von seinen Gestaltungsansprüchen gegenüber den Hochschulen, sondern der Wissenschaftsbürokratie der Länder wurde ermöglicht, sich moderat aus der operativen Detailregulierung der Hochschulen zurückzuziehen, um nunmehr über staatliche Rahmenvorgaben und leistungsorientierte Mittelzuweisung indirekt, aber kaum weniger nachhaltig auf die konkurrierenden Hochschulen einzuwirken.

Pläne dieser Art provozierten den Ruf nach einer leistungsorientierten Besoldung des wissenschaftlichen Personals. Davon blieb auch die Professorenbesoldung mit ihren leistungsunabhängigen Dienstaltersstufen nicht verschont. Man setzte auf Leistungsanreize statt auf das Pflichtbewusstsein und den Ehrgeiz der Professoren. Dass auch hier erweiterte Leitungsbefugnisse der Hochschulleitungen zum Zuge kommen sollten, zeichnete sich sehr bald als parteiübergreifender Konsens ab. Folgerichtig knüpfte die rot-grüne Regierungskoalition mit dem Professorenbesoldungsreformgesetz nahtlos an Bestrebungen der schwarz-gelben Vorgängerregierung an. Vorausblickend erkannte man im anstehenden Generationenwechsel an den Hochschulen eine große Chance. Dies erleichterte die Durchsetzung und ließ hoffen, eine neue Generation im Geiste leistungsorientierter Besoldung formen zu können.

Konkrete Modelle einer Besoldungsreform

1997 entwickelte die Rektorenkonferenz konkrete Vorstellungen zur Besoldungsreform. Man forderte auch hier eine Kompetenzverlagerung von der staatlichen Ebene auf die Hochschulleitungen: Diese sollten auf der Basis flexiblerer Besoldungsvorschriften marktnah agieren können und bedurften dazu eines Kompetenzzuwachses zu Lasten der individuellen Unabhängigkeit der Professoren. Im Herbst 1998 war es soweit, dass die Plenarversammlung in einer Kampfabstimmung mit 80:20:6 Stimmen einem Modell zum Sieg verhalf, das auf das Lenkungsinstrument variabler leistungsorientierter Gehaltszuschläge setzte, die den Automatismus der leistungsunabhängigen Dienstaltersstufen ersetzen sollten; d.h. oberhalb eines garantierten Grundgehalts auf C 3-Niveau sollten die Alterszuschläge für Leistungszulagen mobilisiert werden. Eine nicht geringe Minderheit traditionsbewusster Universitätsrektoren beklagte nachträglich, dass man zu spät auf den radikalen Vorstoß wirtschaftsliberaler Universitäts- und aufstiegsorientierter Fachhochschul-Rektoren reagiert habe. Die Letztgenannten begriffen die Besoldungsreform als Vehikel der Gleichstellung.

Mit der umstrittenen Rektorenentscheidung erhielt die rot-grüne Bundesregierung aus dem Hochschulbereich eine Steilvorlage für ihre Pläne, die Professorenschaft einer stärkeren Wettbewerbskontrolle zu unterziehen. Zuvor hatte bereits die grüne Hamburger Wissenschaftssenatorin Krista Sager die leistungsunabhängigen Dienstalterszulagen als "schreiende Ungerechtigkeit" gebrandmarkt.

Gesetz zum Umbau der Professorenbesoldung

Mit beachtlichem Rückenwind konnte die sozialdemokratische Wissenschaftsministerin Bulmahn 2001 einen wettbewerbsorientierten Gesetzentwurf zur Besoldungsreform in den Bundestag einbringen. An die Stelle von Dienstaltersstufen traten leistungsorientierte Gehaltszulagen, um die das garantierte Grundgehalt aufgestockt werden konnte. Doch die von ihr angekündigte "Kostenneutralität" löste selbst bei den Befürwortern eines leistungsorientierten Umbaus des Besoldungssystems ein kritisches Echo aus, vorneweg bei den Oppositionsparteien Union und FPD. Kostenneutralität stellte der Regierungsentwurf darüber sicher, dass für alle Neuberufungen die Gehaltszulagen der höheren Dienstaltersstufen zugunsten leistungsbezogener Gehaltszuschläge umverteilt wurden. Damit glaubte die Ministerin den Hochschulen die erforderlichen Finanzierungsspielräume für eine flexibilisierte Besoldungspraxis an die Hand zu geben, damit diese selbst international angesehenen Spitzenforschern marktgerechte Anreize bieten konnten.

Allen Beteiligten war klar, dass eine marktkonforme Besoldung zu Lasten derjenigen Professoren und Wissenschaftsdisziplinen gehen musste, die eine weniger günstige Marktposition hatten. Für diese Gruppe lief die Reform bei einer kostenneutralen Umschichtung auf eine deutliche Gehaltsabsenkung gegenüber der C-Besoldung hinaus. Indes war aus der Sicht der Reformer eine stärkere Differenzierung der Hochschullandschaft zwingend geboten, und zwar als Konsequenz des Leistungswettbewerbs auf einem international hart umkämpften Markt für hochqualifizierte Wissenschaftler.

Streit um "amtsangemessene" Grundgehälter

Im Bundestag gingen die Meinungen über die Höhe des Grundgehalts und das Finanzvolumen der Leistungszulagen auseinander. Gleichwohl gab es einen Allparteien-Konsens, die Professorenschaft in ein System materieller Leistungsanreize einzubeziehen, um die Leistungsfähigkeit der Hochschulen zu stärken. Vertrauliche Vorstöße des Hochschulverbandes, die christdemokratische Opposition gegen das Reformvorhaben einzunehmen, scheiterten an der Überzeugung der Unionsvertreter, dass die Hochschulen als Leistungsträger ebensowenig auf materielle Besoldungsanreize verzichten könnten wie das marktgebundene Wirtschaftsleben insgesamt. Einig war sich die Professorenvertretung mit Union und FDP allein in der Ablehnung einer kostenneutralen Umsetzung der Reform.

Zwei Hauptgründe machte man geltend: das zu geringe Finanzvolumen, um hochkarätige Wissenschaftler im Wettbewerb mit der gewerblichen Wirtschaft und ausländischen Hochschulen zu gewinnen, und die zu geringe Bemessung des garantierten Grundgehaltes, das man im Quervergleich mit den anderen Besoldungsordnungen des öffentlichen Dienstes als "amtsunangemessen" bewertete. Als Maßstab machte man die langwierigen Ausbildungs- und Qualifizierungswege bis zur Erstberufung geltend. Immerhin ging es um eine Absenkung der Grundgehälter um bis zu 30 Prozent gegenüber der C-Besoldung. In den Ausschussdebatten gaben die Kritiker drohend zu bedenken, dass mit der radikalen Absenkung gegenüber anderen Besoldungsordnungen der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verletzt sei und damit das im Grundgesetz verankerte Alimentationsprinzip der Beamtenbesoldung.

Es war kein Zufall, dass sich die rot-grüne Mehrheit von diesen Einwänden kaum beeindrucken ließ. Unterschwellig wirkten in ihren Reihen anti-elitäre Ressentiments gegenüber den Universitätsprofessoren nach.

"Zwangsehe" von Wissenschaftsfreiheit und Leistungsbemessung

Bemerkenswert ist, dass die Parlamentarier der heiklen Frage nach den Kriterien der Leistungsbewertung auswichen. Wohl kaum hätten sie öffentlich eingestehen können, dass sich mit Blick auf den professoralen Aufgabenbereich der Forschung vor jedem rechtlich fixierten Verfahren der Leistungsbeurteilung unkalkulierbare verfassungsrechtliche Hürden hätten auftürmen können.

Als taktischer Ausweg bot sich an, das Problem der Leistungsbemessung an die Gesetzgebung der Länder weiterzureichen, die das Problem wiederum an die Hochschulleitungen delegierten, die dann schließlich in eigener Verantwortung über leistungsorientierte Gehaltszulagen zu entscheiden hatten. Während sich die Parlamentarier von flexiblen Gehaltszuschlägen Anreizeffekte versprachen, erhob die Professoren- Lobby in einer öffentlichen Anhörung Einwände, die jedoch kaum auf Gehör trafen. Eine entschieden ablehnende Haltung nahm der DHV ein. Andere Hochschullehrerverbände hingegen befürworteten eine leistungsorientierte Professorenbesoldung, verlangten aber wie die GEW oder der Hochschullehrerbund mehr Transparenz und klarere Vergleichskriterien bei der Leistungsbewertung.

Dass die letztgenannten Verbände vor allem die Aufgabenbereiche der Lehre und der Fachhochschulen im Blick hatten, macht erklärlich, warum sie weniger kritisch auftraten als der DHV, der am universitären Grundsatz der "Einheit von Forschung und Lehre" festhielt und mit Blick auf die Forschung auf die Unmöglichkeit einer objektivierbaren und besoldungsmäßig quantifizierbaren Leistungsbewertung verwies. Er erklärte daher besoldungsmäßige Abhängigkeiten in Gestalt von befristeten Anreizen für unvereinbar mit der grundgesetzlich verbrieften Forschungsfreiheit. Entsprechend warnte man die Parlamentarier vor "staatlichem Wissenschaftsrichtertum", sei es ein Minister oder ein von diesem beauftragter Hochschulrat, Rektor oder Dekan. Folgerichtig wollte der DHV leistungsbezogene Gehaltszuschläge auf die griffigeren und transparenteren Aufgabenfelder der Lehre und Selbstverwaltung begrenzt wissen, dies aber in moderaterem Umfang als die Bundesregierung. Die Professorenvertreter sahen in allen Parteien eine verführerische Naivität am Werk, wenn im Forschungsbereich fragwürdige Kriterien wie das Renommee von Fachzeitschriften, die Anzahl von Veröffentlichungen, die Zitierhäufigkeit oder das Anpassungsverhalten gegenüber Mainstream-Standards als taugliche Leistungsparameter akzeptiert wurden. Als Horrorvision erschien zahllosen Professoren eine "Zwangsehe" von innovativer Forscherpersönlichkeit und Mainstream-Gutachtern als machtbewussten Kontrolleuren.

Im Übrigen verwies man im Lichte der geforderten Qualitätssicherung auf die mehrstufige Leistungsauslese der Universitäten, der sich ein Bewerber bis zur Erstberufung und darüber hinaus bei allen weiteren Rufen zu unterwerfen hatte. Allein im Bereich der Lehre glaubte man sich über ein "intelligentes Kennzahlensystem" auf eine Honorierung erhöhter Arbeitsbelastung einlassen zu können. Noch aus einem weiteren Grunde schien die Beschränkung von Leistungszulagen auf Lehre und Selbstverwaltung sinnvoll. Denn angesichts der Forschungslastigkeit des universitären Qualifizierungsweges rekrutierte sich die Hochschullehrerschaft dort vornehmlich aus einem Personenkreis, der an erster Stelle an Forschung interessiert war. Mit Blick auf die ausgeprägte Forscheridentität der Professoren schien sinnvoll, für die Lehre ein Gegengewicht von materiellen Anreizen einzuführen, um die gestörte Balance zwischen Forschung und Lehre wiederherzustellen. Hier kam der DHV den Reformern entgegen und konnte damit auch den Vorwurf bloßer Besitzstandswahrung entkräften.

Die W-Besoldung als tiefer universitätsgeschichtlicher Einschnitt

Mit der flächendeckenden Einführung variabler und befristeter Gehaltsanteile erfuhr die Professorenbesoldung seit 2002 eine qualitative Umformung in Richtung neuer, bis dahin ungekannter Abhängigkeiten, die sich nicht wie im überkommenen Universitätssystem auf die wissenschaftlichen Reputationschancen und universitären Arbeitsbedingungen beschränkten, sondern nunmehr auch das persönliche Einkommen, die persönliche Lebensführung und die Altersvorsorge erfassten und all dies in neue marktorientierte Lenkungsstrukturen einband. Bei der leistungsorientierten Professorenbesoldung erweist sich bis heute als ungelöstes Problem, dass keine verfassungsrechtlich akzeptable Grenzziehung zwischen Leistungsanreizen auf der einen und innovations- wie freiheitsgefährdender Leistungskontrolle auf der anderen Seite möglich ist.

Erst seit 2007 beginnt sich der Blick auf marktorientierte Leistungs- und Qualitätsmessungen im Wissenschaftssektor wieder zu wandeln, seit die Evaluationsinstrumente großer internationaler Rating-Agenturen ins Zwielicht geraten sind.

Über den Autor
Dietmar Klenke ist Professor für Neueste Geschichte an der Universität Paderborn. Hochschulgeschichte zählt zu seinen Forschungsschwerpunkten.


Aus Forschung & Lehre :: März 2012

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