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Entwicklungspolitik: Was wirklich hilft

VON MAX RAUNER

Zwei Wirtschaftswissenschaftler mischen die Entwicklungspolitik auf. Sie vergleichen verschiedene Strategien in einem Experiment - und finden Verblüffendes heraus.

Entwicklungspolitik: Was wirklich hilft© J-PALEsther Duflo und Abhijit Banerjee unterstützen die Entwicklungspolitik
Die Regierung des indischen Bundesstaats Rajasthan hatte eigentlich an alles gedacht. Die Menschen im Land mussten höchstens eine Meile zu Fuß laufen, um eine Krankenstation zu erreichen. Die Krankenschwestern dort waren mit Impfstoff gegen Tetanus, Masern, Diphtherie und andere Krankheiten versorgt, so wie es die Weltgesundheitsorganisation empfahl. Die Stationen sollten an sechs Tagen in der Woche geöffnet sein, und die Impfung war kostenlos. Würde die Landbevölkerung ihre Babys zum Impfen bringen, ließen sich Zehntausende Todesfälle verhindern.

Weltweit sterben jedes Jahr zwei bis drei Millionen Menschen, weil ihnen die Grundimmunisierung fehlt. Auch in den ärmsten Regionen Rajasthans waren nur zwei von hundert Kindern geimpft. Nun konnten die Armen kommen. Aber sie kamen nicht. Dafür kamen Esther Duflo und Abhijit Banerjee, eine kleine Französin und ein großer Inder, Professoren am Massachusetts Institute of Technology (MIT). Sie besuchten in einer Woche hundert Krankenstationen im Bezirk Udaipur und überredeten eine Hilfsorganisation zu einem Experiment. Sie wollten herausfinden, warum die Armen ihre Babys nicht impfen ließen und wie man sie doch dazu bewegen könnte. Von all ihren Forschungsprojekten habe dieses wohl die meisten Leben gerettet, sagen Duflo und Banerjee heute.

In den Anfängen der Entwicklungshilfe war allein der gute Wille das Maß der Dinge - Hauptsache, helfen. Dann galten die Zahlen: Je mehr Moskitonetze oder Medikamente verteilt wurden, desto besser. Heute zählt, ob eine Initiative wirklich die Armut bekämpft oder die Probleme nur verlagert. Es sind naheliegende Fragen: Wann hilft die Hilfe? Und wann hilft sie nicht? Esther Duflo und Abhijit Banerjee wollen sie beantworten - mit Methoden, die man eher aus der Naturwissenschaft kennt. An einem Donnerstag im Juni sitzen sie auf der Bühne des Scheich-Zayed-Hörsaals der London School of Economics (LSE), Banerjee im hellen Leinenanzug, Duflo im blauen Businesskostüm. Mehr als 400 Zuhörer sind gekommen, Studenten und Professoren, der Saal ist voll, viele müssen stehen. An der LSE forscht die Wirtschaftselite Europas, aber selbst LSE-Professoren schauen respekt voll zu den beiden heutigen Gästen auf. »Ihre Forschungsarbeiten haben die Entwicklungsökonomie revolutioniert«, schwärmt der Dekan der Londoner Wirtschaftsfakultät zur Begrüßung.

Revolutionen werden in der Entwicklungspolitik oft ausgerufen - und dann schnell wieder vergessen. Unbestritten ist, dass die beiden MIT-Ökonomen zurzeit ziemlich angesagt sind. Esther Duflo gilt mit ihren 39 Jahren als Kandidatin für den Wirtschaftsnobelpreis, das Magazin Time setzte sie auf die Liste der 100 einflussreichsten Persönlichkeiten. Mit Abhijit Banerjee gründete sie das Poverty Action Lab am MIT, eine Denkfabrik für effektive Entwicklungshilfe.

Wie man Hunger, Infektionen und Korruption bekämpft

Die Forscher vom Poverty Action Lab reisen in arme Länder und untersuchen Entwicklungshilfe wie Ärzte ein neues Medikament: mit Zufallsexperimenten und Kontrollgruppen. Es geht ihnen nicht um die Bewältigung humanitärer Katastrophen wie jetzt in Somalia, sondern um die milliardenschwere Hilfe für bessere Gesundheit, mehr Bildung und weniger Hunger. Mit ihrem Buch Poor Economics (ZEIT Nr. 26/11) mischen Duflo und Banerjee derzeit die Entwicklungspolitik auf. Ihr Ziel ist eine evidenzbasierte Entwicklungshilfe, ihr Werkzeug sind »randomisierte kontrollierte Studien« (abgekürzt RCT von randomized controlled trial), was den Forschern den Spitznamen »Randomistas« eingebracht hat. Was das bedeutet, erklärt Abhijit Banerjee dem Londoner Publikum am Beispiel von Udaipur. Dort hatte der Staat ein scheinbar perfektes Gesundheitswesen aufgebaut.

Warum funktionierte es nicht? Unter den Helfern kursierten unterschiedliche Theorien, warum die Armen ihre Babys nicht impfen ließen: Vielleicht verstanden sie den Nutzen nicht. Kinder, die gegen Masern geimpft sind, können weiterhin an Malaria erkranken oder Durchfall bekommen. Eltern halten die Impfung dann womöglich für wirkungslos. Vielleicht war auch der Aberglaube schuld. Kinder sterben, wenn sie sich den bösen Blick einfangen, sagt der Volksglaube dort, und den bösen Blick kriegt man in der Öffentlichkeit. Deshalb werden Babys bis zum ersten Geburtstag kaum mit nach draußen genommen. Gegen solche Überzeugungen sei jedes Impfprogramm machtlos, glaubten die Helfer. Den Wissenschaftlern vom MIT reichten ein paar Kilo Linsen, um den Aberglauben zu besiegen. Per Zufallsgenerator teilten die Forscher 134 Dörfer in drei Gruppen ein: In 74 Dörfern blieb alles beim Alten. In 30 Dörfern wurde einmal im Monat eine Krankenstation aufgebaut, in der eine Krankenschwester kostenlos die Kinder impfte. Und in den 30 übrigen Dörfern gab es nicht nur das monatliche Impfcamp, sondern die Eltern erhielten auch noch zwei Pfund Linsen, wenn sie ihr Kind zur Impfung brachten.

»Auch im ländlichen Indien ist das nicht viel«, sagt Banerjee. Mit dem Abschluss der fünften Impfung schenkte die Hilfsorganisation den Eltern außerdem zwei Teller. Nach eineinhalb Jahren zogen die Forscher Bilanz: In den Dörfern mit Linsen und Tellern als Lockmittel hatten 38 Prozent aller Kinder fünf Impfungen bekommen, die volle Immunisierung. In den Dörfern mit regelmäßigen Impfterminen waren 17 Prozent aller Kinder durchgeimpft, in den 74 übrigen Dörfern waren es nur 6 Prozent. Der Aberglaube war offensichtlich nicht stark genug, der Verlockung von ein paar Pfund Linsen zu widerstehen. Klingt banal? »Jedesmal, wenn wir etwas herausgefunden haben, gibt es jemanden, der es total einleuchtend findet«, sagt Esther Duflo, »erstaunlicherweise fand es am Anfang niemand einleuchtend.«

Duflo und Banerjee wollen konkrete Fälle studieren, statt über das große Versagen oder die nächste Wunderwaffe in der Entwicklungshilfe zu streiten. Ihre Kritik zielt auf den UN-Berater Jeffrey Sachs und dessen Widersacher William Easterly von der New York University. Sachs plädiert für eine Anschubfinanzierung in Milliardenhöhe, damit Entwicklungsländer ihr Gesundheits- und Bildungssystem ausbauen und dadurch der Armutsfalle entkommen können. Unsinn, sagt Easterly, die Höhe der Entwicklungshilfe stehe in keinerlei Zusammenhang mit dem Wohlstand eines Landes, stattdessen unterminiere das Geld den freien Markt. Abhijit Banerjee nerven solche Grundsatzdebatten. »Dass die Entwicklungshilfe ihren Zweck oft nicht erfüllt, liegt weniger an strukturellen Problemen«, sagt er. »Meistens liegt es schlicht daran, dass niemand darüber nachdenkt, wie man das Geld gut investiert.«

Wie verhindert man Mangelernährung? In einer Studie mit zufällig ausgewählten Haushalten in China stellten Forscher fest, dass gerade diejenigen weniger Kalorien zu sich nahmen, denen sie auf Reis oder Nudeln einen Rabatt gewährt hatten. Die Armen gönnten sich von dem ersparten Geld lieber Shrimps oder legten es für einen Fernseher beiseite. Statt Grundnahrungsmittel noch höher zu subventionieren, sei es oft sinnvoller, ausreichend Vitamine und Mineralien für Schwangere und Kinder bereitzustellen, sagt Duflo. »Das Kind wird sein ganzes Leben lang davon zehren«. Was tun gegen Korruption? Umfragen im Bundesstaat Rajasthan ergaben, dass Polizisten dort als faul, korrupt und ungerecht gelten, die Polizisten selbst fühlten sich überlastet und von der Politik im Stich gelassen. Die MIT-Forscher testeten in 125 zufällig ausgewählten Polizeirevieren unterschiedliche Maßnahmen: In einigen durften Bürger den Polizisten sechs Stunden am Tag bei der Arbeit zusehen, andere Reviere führten eine Jobrotation für ihre Beamten ein, außerdem besuchten alle Polizisten eine einwöchige Fortbildung in Streitschlichtung und Kommunikation. In 25 weiteren Revieren blieb alles beim alten. Ergebnis nach zwei Jahren: Die Bürgerbeobachter änderten nichts an der öffentlichen Wahrnehmung der Polizeiarbeit. Den größten Effekt hatte die Fortbildung. Mehr als die Hälfte aller Bürger, die ein Verbrechen anzeigten, äußerte sich nun zufrieden mit der Arbeit der Polizei, in der Vergleichsgruppe war es nur jeder Vierte.

"Entwicklungshilfe ist oft ein Blindflug"

Oder wie verbessert man das Einkommen armer Bauern? Wer sein Maisfeld düngt, kann den Ertrag um 50 Prozent und mehr steigern. Der zusätzliche Gewinn reicht bei Weitem aus, um Dünger für die nächste Saison zu kaufen. In der kenianischen Provinz Busia hatte trotzdem nur eine Minderheit der Bauern jemals ihre Felder gedüngt, fanden die MIT-Forscher heraus. Nach der Ernte hatten sie zwar genug Geld für Dünger. Doch als sie neuen Mais pflanzten, war alles ausgegeben (arme Bauern verhalten sich da ähnlich wie deutsche Angestellte, die ihr Weihnachtsgeld sofort für Elektronikspielzeug ausgeben). Wieder testeten die Forscher unterschiedliche Ideen. Am wirkungsvollsten erwies sich ein Gutscheinsystem: Einige Bauern konnten gleich nach der Ernte einen Gutschein für eine Düngemittellieferung zu einem späteren Zeitpunkt kaufen. Die Zahl der Bauern, die ihre Felder düngten, erhöhte sich in dieser Gruppe von 23 auf 41 Prozent.

Selbst der Entwicklungshilfe-Kritiker William Easterly lobt die Forscher für ihre experimentelle Methode. »Entwicklungshilfe ist oft ein Blindflug«, schrieb er im Wall Street Journal, sie werde selten evaluiert, und wenn, dann mit dubiosen Methoden. Duflo und Banerjee »öffnen uns wieder die Augen«. »Wenn eine randomisierte Evaluation möglich ist, ist das der Königsweg«, sagt auch Sonja Wolf vom Centrum für Evaluation in Saarbrücken. Die Gutachter müssten das Hilfsprojekt aber über die gesamte Laufzeit begleiten, und dafür fehle oft das Geld. Ein anderes Problem sei die ethische Frage: Darf man einem Teil der Armen die Hilfe verweigern, nur weil man eine Vergleichsgruppe braucht? Das Dilemma ist von klinischen Studien bekannt. Die Lösung: Im Zweifel wird die Studie abgebrochen. Die Randomistas produzieren inzwischen Daten wie ein Teilchenbeschleuniger. In aller Welt haben sie Regionalbüros eröffnet, 55 Professoren unterstützen das Netzwerk mit eigenen RCT-Studien, knapp 300 wurden bislang veröffentlicht.

Nicht nur die Entwicklungshilfe steht auf dem Prüfstand, in Frankreich haben Feldstudien zur Arbeitsmarkt- und Bildungspolitik begonnen. Im Elsass etwa wird an 700 jungen Erwachsenen aus prekären Verhältnissen untersucht, ob Mentoren den Einstieg ins Berufsleben erleichtern. Und in Deutschland? »Da ist leider in weiten Kreisen immer noch unbekannt, was eine randomisierte Evaluation von Arbeitsmarktund Entwicklungshilfeausgaben wirklich ist«, sagt der deutsche Ökonom Daniel Sturm, der seit fünf Jahren an der LSE forscht. Eine Studie aus Deutschland findet sich im Archiv des Poverty Action Lab dann aber doch: Vor vier Jahren stellten Forscher fest, dass sich das Spendenaufkommen für die Musikerziehung unterprivilegierter Kinder erhöht, wenn man dem Spendenaufruf ein Überweisungsformular beilegt. Empfänger: die Bayerische Staatsoper. Ein ausführliches Interview mit Esther Duflo und Abhijit Banerjee können Sie im aktuellen ZEIT Wissen Magazin lesen.

Aus DIE ZEIT :: 01.09.2011

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