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Frische Brise in Hamburg

Von Winfried Kluth

Seit 2008 haben die Länder und Hochschulen einen größeren Gestaltungsspielraum bei der Festsetzung der Kapazität der einzelnen Studiengänge. Am Beispiel des hamburgischen Entwurfes für ein Ausbildungskapazitätsgesetz zeigt der Autor, was die geplante Neuregelung für die Hochschulen bedeuten kann.

Frische Brise in Hamburg© Michael Bodmann - iStockphoto.com"Ziel des neuen Gesetzes ist es, die Autonomie der Hochschulen zu erweitern"
Jede Beschränkung des Zugangs zum Hochschulstudium durch die Vorgabe einer Obergrenze der zur Verfügung stehenden Studienplätze unterliegt grundsätzlich den strengen verfassungsrechtlichen Anforderungen des Art. 12 Abs. 1 GG, wie sie das Bundesverfassungsgericht in seinem Apotheken-Urteil entwickelt hat. Die dahinter stehende Problematik der bundesweiten Unterdeckung der Studienplatznachfrage in einigen Studiengängen fand Anfang der 1970er Jahre ihren Höhepunkt und führte zur Einführung des sog. absoluten numerus clausus.

Bei diesem werden alle Studiengänge einer Fachrichtung bundesweit Zulassungsbeschränkungen unterworfen, sodass nicht alle Studienbewerber (sofort) einen Studienplatz erhalten. Das Bundesverfassungsgericht war in seiner wegweisenden Numerus-Clausus-Entscheidung vom 18. Juli 1972 der Ansicht, dass sich dieser Zustand als "am Rande des verfassungsrechtlich Hinnehmbaren" bewege und forderte klare und gesetzgeberisch verantwortete Verfahrensregeln für die Zuweisung der Studienplätze. Dieser Vorgabe folgend haben die Länder im Staatsvertrag über die Vergabe von Studienplätzen ein Verfahren festgelegt, in dem bundeseinheitlich die sog. Studienanfängerkapazität der Hochschulen in diesen besonderen Fällen ermittelt wird.

In dem Staatsvertrag verpflichteten sich die Länder - ohne dass dies verfassungsrechtlich vorgegeben war - darüber hinaus, nach den gleichen Grundsätzen bei Studiengängen der einzelnen Hochschulen (sog. lokaler numerus clausus) zu verfahren, bei denen die Nachfrage die Kapazität übersteigt. Das damit verbundene Gebot der erschöpfenden Kapazitätsnutzung führte zur Standardisierung des Betreuungsaufwands in den Studiengängen, wobei die große Mehrzahl der Studiengänge an den Hochschulen auf Grund von bundesweit harmonisierend wirkenden Rahmenprüfungsordnungen einheitlich gestaltet waren.

Neue Freiheiten für die Länder

Mit der inzwischen erfolgten Aufhebung von Art. 7 Abs. 6 des o.g. Staatsvertrags durch den am 1. Januar 2008 in Kraft getretenen Staatsvertrag vom 22. Juni 2006 sind die bisher alle Länder bindenden Vorgaben für Studiengänge mit örtlichen oder landesweiten Zulassungsbeschränkungen entfallen. Die Studienplatzvergabe unterliegt damit in diesem Bereich nur noch anderen einfachgesetzlichen sowie verfassungsrechtlichen Bindungen. Maßgeblich für diese Änderung des Staatsvertrags war vor allem der Übergang zum zweistufigen Bachelor-Master-Studiensystem, der eine Diversifizierung der fachbezogenen Studiengänge als Folge eines stärkeren Bemühens der Hochschulen um Profilierung im Wettbewerb untereinander bewirkt hat.

Durch den Wegfall des Art. 7 Abs. 6 wird den Ländern bzw. Hochschulen ein größerer Gestaltungsspielraum bei der Festsetzung der Kapazität der einzelnen Studiengänge eingeräumt. Da aber auch in diesem Bereich wegen der Grundrechtsrelevanz der Entscheidungen im Falle von Bewerbungsüberhängen einer parlamentsgesetzlichen Grundlage bedürfen, soll durch eine Gesetzesnovelle eine tragfähige Rechtsgrundlage für die Hochschulen geschaffen werden, damit sie die neuen Gestaltungsräume in einer rechtsstaatlich unbedenklichen Art und Weise nutzen können. Die geplante Neuregelung ist durch ein arbeitsteiliges Verfahren geprägt, das durch folgende Eckpunkte charakterisiert ist:
  • Die zuständige Behörde und die Hochschule vereinbaren der Hochschultypik entsprechend ein Lehrstundenvolumen als Gesamtlehrleistung sowie die hiervon für grundständige Studiengänge einzusetzende Lehrleistung. Auf dieser Basis werden anhand generalisierter Qualitätsstandards Studienanfängerzahlen vereinbart (Anfängerkapazität). Beide Vereinbarungen beziehen sich entweder auf die gesamte Hochschule oder auf die einzelnen Fakultäten.
  • Das Präsidium - ggf. im Benehmen mit den Dekanaten - verteilt die Anfängerkapazität auf die einzelnen Studiengänge und beschließt über deren Zulassungshöchstzahlen.
  • Diese Entscheidung wird in der Regel auf einer Planung der Curricula und Module basieren. Sie wird damit den spezifischen Anforderungen der fachlichen Profilierung des Lehrangebots wie der dafür erforderlichen Lehrleistung Rechnung tragen.

Ziel des neuen Gesetzes ist es, die Autonomie der Hochschulen zu erweitern, indem sie über die Gesamt-Anfängerkapazitäten mit der Behörde verhandeln und im so gesetzten Rahmen über die Zulassungshöchstzahlen in den einzelnen Studiengängen selbst entscheiden. Damit will das Gesetz insbesondere der bisherigen studiengangbezogenen Deckelung des Aufwands für die Studierendenbetreuung entgegenwirken. Diese hat - als Folge des für zulassungsbeschränkte Fächer von der Rechtsprechung auf der Grundlage des bisherigen Rechts entwickelten "Verbots der Niveaupflege" - teils zu schlechten Lehrstandards geführt. Zudem wurden die fachlichen Profilierungen erschwert oder verhindert, was in einigen Bereichen strukturelle und qualitative Defizite der Studienangebote zur Folge hatte.

Indes werden mit diesem Gesetz Ziel und Anspruch der Hamburger Hochschulpolitik, ein dem Bedarf Hamburgs und der Region entsprechendes Studienangebot vorzuhalten, nicht berührt. Auch sind die Hochschulen nach wie vor gehalten, ihre Lehrressourcen effektiv und effizient einzusetzen. Im eingeräumten Gestaltungsrahmen sollen die Hochschulen vielmehr der zunehmenden Diversifizierung der Bildungsnachfrage flexibel Rechnung tragen und ihre Wettbewerbsfähigkeit wie die ihrer Absolventen verbessern und damit Ergebnisverantwortung für die Lehre übernehmen können. Das Gesetz soll überdies dazu beitragen, zusätzliche Gestaltungsspielräume für die Verbesserung der Qualität und der Profilbildung in der Lehre an Hamburger Hochschulen zu schaffen.

Die Bürgerschaft räumt dazu Senat und Hochschulen neue Befugnisse bei der Festlegung der Lehrleistung und der Zulassungshöchstzahlen für Bachelor- Studiengänge und andere grundständige Studiengänge ein. Die neuen rechtlichen Rahmenbedingungen sollen schließlich sicherstellen, dass weiterhin die Interessen der Gesellschaft und insbesondere der Studierwilligen an quantitativ hinreichenden und qualitätsvollen Studienangeboten die zukünftige Hochschulplanung und -entwicklung maßgeblich bestimmen. Das Parlament nimmt seine Gesamtverantwortung für diesen Prozess nicht nur durch die Verabschiedung des Gesetzes wahr, sondern wird darüber hinaus im Rahmen des Haushaltsverfahrens an der die gesetzgeberischen Vorgaben konkretisierenden Entscheidung für den Geltungszeitraum des Haushalts beteiligt, indem die für diesen Zeitraum vorgesehenen, zwischen Hochschulen und Wissenschaftsverwaltung abgestimmten kapazitätsbezogenen Planungen unterrichtet wird und hierdurch Gelegenheit zur strategischen Einflussnahme erhält.

Die neue Aufgaben- und Verantwortungsteilung

Damit beim Auf- und Ausbau stärker differenzierender Studienangebote den konfligierenden grundrechtlich geschützten Interessen im Rahmen eines Abwägungsvorgangs ausreichend Rechnung getragen werden kann, müssen zunächst die für diesen Prozess maßgeblichen Ziele und die zu beachtenden Abwägungskriterien durch Parlamentsgesetz vorgegeben werden. Es handelt sich dabei um die für die Grundrechtsverwirklichung wesentlichen Gesichtspunkte. Die Konkretisierung der Entscheidung über globale Studienplatz- und einzelne Studiengangskapazitäten kann nicht in den konkreten Einzelheiten Aufgabe des parlamentarischen Gesetzgebers sein, da ihm insoweit die nötige Sachkunde fehlt (keine sachgerechte Organstruktur) und eine Detailsteuerung mit den Anforderungen der "Allgemeinheit" einer gesetzlichen Regelung nicht in Einklang stehen würde.

Der Gesetzgeber kann und muss aber die allgemeinen Zielvorgaben, die im Rahmen der konkreten Planung zu berücksichtigenden Belange, deren Gewichtung sowie Zuständigkeit und Verfahren vorgeben. Auf der Grundlage dieser Rahmen- und Strukturvorgaben können die Detailentscheidungen dem Zusammenwirken von Wissenschaftsverwaltung und den Hochschulen vorbehalten werden. Insbesondere kann die Detailplanung von Kapazitäten und Betreuungsintensitäten dem Selbstverwaltungsrecht der Hochschulen zugewiesen werden. Demnach handelt es sich um eine zulässige Entscheidungsdelegation, die aber durch die parlamentsgesetzliche Festlegung der zuständigen Organe und des Verfahrens in seinen Grundzügen zu gestalten und zu verantworten ist.

Der Erlass von grundrechtsausgestaltenden Gesetzen verlangt neben der zutreffenden Würdigung des rechtlichen Rahmens auch eine angemessene Sachverhaltsanalyse, die sich in einer Pflicht der Bürgerschaft zur Beobachtung und ggf. Nachsteuerung - die primär und vorbereitend auch die Hochschule und die Wissenschaftsverwaltung trifft - fortsetzt. Diese wird für den Bereich der Hochschulplanung in Hamburg durch die regelmäßig fortzuschreibenden Rahmenplanung (Leitlinie) vorgenommen, in deren Rahmen des gesellschaftlichen Bedarfs für die Ausbildung auf der Grundlage von Arbeitsmarktstatistiken und Informationen zur bisherigen Auslastung der Studienangebote ermittelt und prognostisch fortgeschrieben werden. Dies ist zuletzt mit den Leitlinien des Senats vom Juni 2003 geschehen, die 2007 von Wissenschaftsbehörde und Hochschulen gemeinsam überprüft und bestätigt worden sind. Die nächste Fortschreibung ist für das Jahr 2011 vorgesehen.

Damit wird den verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Sachverhaltsanalyse genügt. Die Bürgerschaft handelt ausreichend informiert. Zugleich verlangt diese grundrechtsspezifische Folgeverantwortung, dass die sachnahen Hochschulen und die Wissenschaftsverwaltung die Umsetzung der gesetzlichen Vorgaben dokumentieren. Durch die regelmäßige Befassung mit den zwischen Hochschulen und Wissenschaftsverwaltung getroffenen Kapazitätsvereinbarungen wird die Bürgerschaft schließlich in die Lage versetzt, die politische Kontrolle zu übernehmen und ggf. nachsteuernd einzugreifen. Dies könnte z.B. durch Anpassung der gesetzlichen Abwägungsbelange oder durch Zielvorgaben für die künftige globale Kapazitätsentwicklung geschehen.

Auswirkungen und Ausblick

Im Vergleich zur bisherigen Rechtslage stellt der Gesetzentwurf höhere Anforderungen an die Gesamtplanung in den Hochschulen und Fakultäten. Zugleich gewährleistet er ihnen aber eine höhere Sicherheit, da die verwaltungsgerichtliche Kontrolle nicht mehr auf die Tatsachenfrage fixiert ist, ob die Kapazität erschöpfend genutzt ist. Vielmehr steht bei verwaltungsgerichtlichen Verfahren in Zukunft die Frage im Zentrum, ob das eingeräumte Planungsermessen bei der Festlegung und Verteilung der Kapazitäten fehlerfrei ausgeübt worden ist, so dass nur ausnahmsweise bei (grober) Missachtung der gesetzlichen Vorgaben eine Rechtswidrigkeit festgestellt werden kann. Es ist zu wünschen, dass die Hamburger Regelung zu geltendem Recht wird und damit auch praktische Erfahrungen mit den neuen Steuerungsinstrumenten gesammelt werden können, an die andere Landesgesetzgeber anknüpfen können.

Der Beitrag bezieht sich auf den Stand des Gesetzentwurfes vom August 2010. Er beruht auf einem Rechtsgutachten, das der Verfasser der Hamburger Wissenschaftsbehörde erstattet hat: Winfried Kluth, Steuerung von Ausbildungskapazitäten an Hochschulen durch Vereinbarungen. Eine Bewertung des Entwurfs eines Hamburger Ausbildungskapazitätsgesetzes aus der Sicht des Verfassungsrechts, Hallesche Schriften zum Öffentlichen Recht Band 13, 2010.


Über den Autor
Winfried Kluth ist Inhaber des Lehrstuhls für Öffentliches Recht an der Martin- Luther-Universität Halle-Wittenberg und Richter des Landesverfassungsgerichts.

Aus Forschung und Lehre :: November 2010

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