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Karlsruhe hat gesprochen: Das Urteil zur
W-Besoldung

VON VOLKER EPPING

Nach geltendem Recht ist es möglich, dass ein Professor der Besoldungsgruppe W 2 nicht einmal das Gehalt eines Regierungsrates, Studienrates oder Akademischen Rates in der Endstufe erhält. Dies wird sich zum 1. Januar 2013 ändern. Denn ab diesem Zeitpunkt darf "das dem Professorenamt zugeordnete Grundgehalt nicht im unteren Bereich der Besoldung des höheren Dienstes (Besoldungsgruppe A) angesiedelt sein". Eine Analyse der Karlsruher Entscheidung.

Karlsruhe hat gesprochen© Mark Wragg - iStockphoto.comEine Analyse zum Urteilsspruch des Bundesverfassungsgerichts in Karlsruhe zur Professorenbesoldung
Zwar hat das Urteil des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) vom 14. Februar 2012 nur das ehemalige und partiell nach Art. 125a GG weitergeltende Bundesbesoldungsgesetz und aktuelle hessische Regelungen zum Gegenstand, jedoch weisen die Besoldungsgesetze der anderen Bundesländer inhaltsgleiche Regelungen auf, die von der Bindungswirkung des Urteils erfasst sind. Die anderen Länder sind daher auch aus Art. 20 Abs. 3 GG verfassungsrechtlich verpflichtet, ihr nunmehr als mit dem Grundgesetz unvereinbares Besoldungsrecht insoweit auf verfassungsmäßige Füße zu setzen. Wie wünschenswert es auch sein mag, dass alle Länder sich auf ein Modell verständigen - zwingen kann sie dazu niemand mehr, nachdem die Beamtenbesoldung seit 2006 in die Gesetzgebungskompetenz der Länder übergegangen ist.

Das Urteil zur W-Besoldung

Wie das BVerfG mehrfach hervorhebt, ist die Besoldung in der Besoldungsgruppe W 2 "evident unzureichend". Dies leitet das Gericht neben einem Vergleich mit ähnlich qualifizierten Beschäftigten außerhalb des öffentlichen Dienstes vor allem aus dem Vergleich der Grundgehaltssätze der Besoldungsgruppe nach der einfachrechtlichen Ausformung kein Anspruch auf Leistungsbezüge, sondern nur ein Anspruch darauf, dass über die Gewährung ermessensfehlerfrei durch die Hochschulleitung entschieden werde. Besonders hoch bemessene Leistungsbezüge für einige wenige Spitzenkräfte können indes dazu führen, dass für weitere Vergaben nur noch ein geringer Teil des Gesamtvolumens zur Verfügung steht. Für die "zu spät gekommenen" Professoren kommen dann allenfalls niedrig bemessene Leistungsbezüge in Betracht, ohne dass dies von der individuellen Leistung des Professors abhängig oder von ihm in irgendeiner Weise beeinflussbar wäre. Auch weil die Leistungsbezüge nicht nur unbefristet vergeben werden, komme den Leistungsbezügen nur ein additiver, indes kein alimentativer Charakter zu.

Der weite Gestaltungsspielraum der Gesetzgeber

Die Entscheidung des BVerfG ist insoweit bemerkenswert, als Klagen auf amtsangemessene Besoldung von Beamten bislang kein Erfolg beschieden war, nimmt man Klagen auf Berücksichtigung des sozialhilferechtlichen Gesamtbedarfs für das dritte und jedes weitere unterhaltsberechtigte Kind hiervon aus. Die Besoldungsgesetzgeber konnten sich regelmäßig auf den ihnen vom BVerfG zugestandenen weiten gesetzgeberischen Gestaltungsspielraum zurückziehen. Innerhalb dieses weiten Spielraums politischen Ermessens durfte der Gesetzgeber das Besoldungsrecht den tatsächlichen Notwendigkeiten und der fortschreitenden Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse anpassen. Zu prüfen, ob der Gesetzgeber die gerechteste, zweckmäßigste und vernünftigste Lösung gewählt hat, sei nicht Aufgabe des BVerfG. Die Kontrolle sei vielmehr auf die Frage beschränkt, ob die dem Beamten gewährten Bezüge evident unzureichend seien. Dies hat das BVerfG bezogen auf die W 2-Besoldung nunmehr bejaht und damit dem bislang "zahnlosen Tiger" des Alimentationsprinzips (so Präsident Voßkuhle) sprichwörtlich "Zähne" verliehen. Abgesehen hiervon zeigt das BVerfG Optionen für eine strukturelle Neuregelung der Besoldung in Form von Systemwechseln auf. So seien hochschuldienstrechtliche Reformen auch in der Form denkbar, dass Neueinstellungen nicht mehr im Beamten-, sondern im Angestelltenverhältnis erfolgen. Dieses obiter dictum stellt die Regelberufung der Professoren in das Beamtenverhältnis (wieder) in Frage, ohne aber die über das allgemeine Berufsbeamtentum hinausgehende Bedeutung des Beamtenstatus für die Sicherung der Wissenschaftsfreiheit zu reflektieren. Auch wenn Art. 5 Abs. 3 S. 1 GG bei der "wissenschaftsadäquaten Ausgestaltung der Leistungskomponente" wieder eingefordert wird, ist den Gesetzgebern hinsichtlich der Beschäftigungssysteme nun plein pouvoir im Sinne einer verfassungsgerichtlichen (Vor-)Absolution erteilt worden. Ob sie diese Option aufgreifen, bleibt abzuwarten, denn die Verbeamtung der Professoren hat, wie das Gericht zutreffend bemerkt, "für den Dienstherrn viele - auch finanzielle - Vorteile": Er muss nämlich nicht mit den Tarifparteien die Arbeits- und Entgeltbedingungen aushandeln, sondern kann das Beamtenverhältnis einseitig gesetzlich ausgestalten. Auch ist der Beamte seinem Dienstherrn zur Treue verpflichtet, was ein Streikverbot bedeutet. Entscheide sich der Gesetzgeber jedoch für die Verbeamtung der Professoren, müsse er sich - wohl oder übel - auch dem Alimentationsprinzip (Art. 33 Abs. 5 GG) unterwerfen. Ein "Rosinenpicken" - wie im Falle von W 2 - erlaube die Verschiedenheit der Beschäftigungssysteme dem Gesetzgeber gerade nicht.

Das BVerfG verneint überdies die bislang vertretene Auffassung, dass es für die Alimentationsgerechtigkeit nur auf das gesetzlich festgeschriebene Grundgehalt ankomme und nicht auf die Möglichkeit, Leistungszulagen zum Grundgehalt hinzuzugewinnen. So akzeptiert es zwar grundsätzlich die Option, ein zweigleisiges Vergütungssystem bestehend aus festen Grundgehältern und variablen Leistungsbezügen als weitere Gehaltsbestandteile vorzusehen. Jedoch fordert das Gericht gleichzeitig die Gesetzlichkeit der Besoldung ein. Leistungsbezüge müssen daher unter gesetzlich klar definierten, vorhersehbaren und erfüllbaren Voraussetzungen einen einklagbaren und für jeden Amtsträger zugänglichen Rechtsanspruch auf die Gewährung von Leistungsbezügen begründen, um kompensatorische Wirkung für ein durch niedrige Grundgehaltssätze entstandenes Alimentationsdefizit entfalten zu können. Die bisherige Praxis der Vergabe von Leistungsbezügen durch die Hochschulleitungen genügt dem schon nicht, weil sie hinsichtlich des "Ob" und des "Wie" als Ermessensentscheidung ausgestaltet ist und auch weil oftmals nur noch ein geringer Teil der Personalmittel für besondere Leistungszusagen zur Verfügung stand; vielfach beschränkten sich die Hochschulen auch auf Berufungs- und Bleibezulagen. Um kompensatorischen, also alimentativen Charakter aufzuweisen, müssen die Leistungszulagen sich zudem angemessen im Ruhegehalt niederschlagen. Vorbei sind damit keineswegs zwangsläufig die Zeiten, in denen Hochschulleitungen die Gewährung von Leistungsbezügen selbst bei W 2 vom Vorliegen außergewöhnlicher Leistungen, wie z.B. einem Leibniz-Preis abhängig gemacht haben. Diese Leistungsbezüge für einige wenige Spitzenkräfte sind auch befristet und als Einmalzahlungen nach den Vorgaben des BVerfG weiterhin möglich, weisen aber nur additiven, keinen alimentativen Charakter auf. Will man also nicht zur C-Besoldung zurückkehren und das bisherige System der Leistungszulagen beibehalten, bleiben nur zwei Optionen: Entweder ein dem Alimentationsprinzip genügendes festes Grundgehalt oder ein nicht dem Alimentationsprinzip genügendes festes Grundgehalt, das durch alimentative, d.h. gesetzlich klar bestimmte und einklagbare Leistungszulagen ausreichend kompensiert wird. Vor dem Hintergrund der Wissenschaftsfreiheit versteht es sich dabei von selbst, dass die Voraussetzungen und Kriterien der Vergabe von Leistungsbezügen, das Verfahren und die Zuständigkeit wissenschaftsadäquat ausgestaltet sein müssen. Eine sprichwörtliche Ohrfeige für die Gesetzgeber ist das Urteil auch dort, wo das BVerfG Überwachungs- und Beobachtungspflichten gerade bei strukturellen Systemwechseln einfordert. Zutreffend weist das Gericht nicht nur auf den Brandenburg-Beschluss von 2004, sondern auch auf mehrere besoldungsrechtliche Entscheidungen hin, in denen es die Obliegenheit des Gesetzgebers betont hatte, bei einer nicht unerheblichen Abweichung der tatsächlichen von der prognostizierten Entwicklung Korrekturen an der Ausgestaltung der Bezüge vorzunehmen. Obwohl nach einer Übergangszeit die Defizite in der Handhabung der W-Besoldung allseits bekannt waren, haben die Gesetzgeber auf diese Defizite - abgesehen von üblichen Besoldungsanpassungen - nicht reagiert, sondern sie als systemkonform akzeptiert.

Maßstab: Besoldungsordnung A

Mit seinem Urteil revidiert das BVerfG auch die Rechtsprechung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs, der die W 2-Besoldung mit der tragenden Erwägung als "noch amtsangemessen" qualifiziert hatte, dass der Grundgehaltssatz der Besoldungsgruppe W 2 jedenfalls deutlich über der Eingangsbesoldung in den Ämtern der Besoldungsgruppe A 13 und A 14 liege. Diese Argumentation war jedoch brüchig, da nicht die Eingangsbesoldung, sondern neben der Laufbahn und der Amtsbezeichnung das Endgrundgehalt kennzeichnend für das statusrechtliche Amt ist. Denn zum einen kennt die W-Besoldung nur eine Einheitsbesoldung; zum anderen zeigt sich dies auch am klassischen professoralen "Einstiegsalter": Junge Hochschullehrer erreichen nach den Feststellungen des Zweiten Senats eine Professur "typischerweise nicht vor dem 35., oft erst um das 40. Lebensjahr herum." Die Klarstellung aus Karlsruhe, dass das Grundgehalt des W 2-Professors unter dem Besoldungsniveau des Eingangsamtes des höheren Dienstes (A 13) in der Endstufe liege, wird umso deutlicher, wenn das Gericht darauf hinweist, dass ein W 2-Professor eventuell paradoxerweise eine geringere Besoldung als ein der Besoldungsgruppe A zugeordneter wissenschaftlicher Beamter erhält, der die Qualifikationsvoraussetzungen für eine Berufung zum Professor nicht erfüllt. Um das letzte Beispiel zu verdeutlichen: In NRW erhält derzeit ein W 2-Professor "nackt", d.h. ohne Leistungsbezüge, 4.354,02 Euro, ein ihm zugeordneter Akademischer Direktor (A 15) im Endgrundgehalt (Stufe 12) 5.490,39 Euro.

Neues Besoldungssystem notwendig

Die 17 Besoldungsgesetzgeber stehen nun vor der anspruchsvollen Aufgabe, mit Wirkung zum 1. Januar 2013 ein neues Besoldungssystem für die Hochschullehrer zu implementieren, das den Vorgaben des Urteils genügt. Vor dem Hintergrund der eingeforderten Gesetzlichkeit der Besoldung wird es nicht leicht sein, den Weg der alimentativen Leistungszulagen zu gehen, jedenfalls dann nicht, wenn man das bisherige Modell vor Augen hat. Ist mit dem zeitlichen Druck nicht zwangsläufig der Weg zur "einfachen" Anhebung der Grundgehaltssätze W 2 auf ein alimentatives Mindestmaß gewiesen? Wo ist dieses dem Alimentationsgrundsatz genügende Grundgehalt anzusetzen? Das BVerfG gibt einige Hinweise, macht aber mit Blick auf die Budgethoheit und das Gesetzgebungsrecht der Parlamente keine genauen betragsmäßigen Vorgaben. Da die Anhebung der Grundgehaltssätze W 2 dazu führen dürfte, dass in nicht wenigen Fällen die W 3-Grundgehaltssätze überschritten werden, wird sich die Frage der Anhebung dieser Grundgehaltssätze ebenso stellen wie die Frage, ob nicht der bereits in Baden- Württemberg eingeschlagene Weg beschritten werden sollte, die Differenzierung zwischen W 2 und W 3-Professuren ganz fallen zu lassen. Dies sind nur einige Folgefragen, die dieses Urteil aufwirft (siehe hierzu S. 184ff.). Es wird sich zeigen, wie leistungsfähig die Gesetzgeber unter hohem zeitlichen Druck sein werden. Wir dürfen auf das Ergebnis gespannt sein.
"Es wird nicht leicht sein, den Weg der alimentativen Leistungszulagen zu gehen."


Über den Autor
Volker Epping lehrt Öffentliches Recht, Völkerrecht und Europarecht an der Juristischen Fakultät der Leibniz Universität Hannover. Neben dem Staats-, Völker- und Europarecht hat er auch einen Forschungsschwerpunkt im Hochschulrecht.

Aus Forschung & Lehre :: März 2012

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