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Kein einheitlicher Markt

Von Doris Fischer

Ein Blick auf das wirtschaftlich aufstrebende China macht deutlich, dass sich der Wettbewerb dort anders darstellt als in Europa. Inzwischen zeigt sich, dass manche Regionen "kapitalistischer sind als der Kapitalismus".

Kein einheitlicher Markt© steffne - Photocase.comFinanzzentrum Pudong Lujiazui in Shanghai
Es ist nur etwa dreißig Jahre her, da war das chinesische Wort für "Wettbewerb" (jingzheng) in China noch ein Tabu-Wort. Dominiert von kollektiven und staatlichen Betrieben spielten freie Märkte und Wettbewerb in der Volksrepublik bis Anfang der 1980er Jahre kaum eine Rolle. Stattdessen wurde von (sozialistischem) "Wettkampf" ("jingsai") gesprochen. Dieser Begriff stand für ein weniger hartes, eher freundschaftlich-sportliches Kräftemessen im Vergleich zum - nach marxistischer Lehre - gnadenlosen Marktwettbewerb im Kapitalismus. In der Praxis bedeutete das, dass Betriebe nicht Konkurs gehen konnten und die Allokation von Ressourcen nach planwirtschaftlichen Kriterien erfolgte. Finanzielle Anreize zur Belohnung von Leistung waren verpönt. Letztlich führte die Ablehnung von marktwirtschaftlichem Wettbewerb zu niedriger Produktivität und Effizienz.

Schon ein Jahrzehnt später scherzte man in China, dass Südchina "kapitalistischer sei als der Kapitalismus": Das dort aufblühende Modell der Nutzung von billigen Wanderarbeitern für arbeitsintensive Produktionsprozesse basierte auf den Experimentiermöglichkeiten der sogenannten Sonderwirtschaftszonen. Die Erfolge der Sonderwirtschaftszonen ermutigten später vor allem die Küstenprovinzen dazu, das Wirtschaftsmodell zu verbreiten. Exportorientierte Spezialisierung auf arbeitsintensive Produktionsschritte, relativ geringe Regulierungsdichte hinsichtlich Umwelt-, Arbeitsund sonstigen Rechtsstandards und damit die drastische Senkung der Produktionskosten: Diese Faktoren trugen und tragen ganz entscheidend zum Wirtschaftserfolg der Volksrepublik in bei. Heute dürften Unternehmer aus China und dem Ausland unisono attestieren, dass in China in allen Branchen ein heftiger Wettbewerb tobt, und zwar zwischen Regionen, zwischen Unternehmen, aber auch um Arbeitsplätze. Der Wettbewerb zwischen den Regionen ist vor allem Standortwettbewerb.

Die Regionen buhlen zum einen um Investoren (vor allem ausländische), da diese sich als Motor der wirtschaftlichen Entwicklung erwiesen haben. Hierzu halten sie die Markteintrittsbarrieren für Unternehmen in lokalem oder ausländischem Besitz niedrig. Dies erschwert eine national einheitliche Regulierung ebenso wie die Umsetzung von Gesetzen oder Industriepolitik auf regionaler bzw. lokaler Ebene. Zugleich sind die Marktaustrittsbarrieren tendenziell hoch, da die Lokalregierungen öffentliche Ausschreibungen, aber auch ihren Zugriff auf den Finanzsektor und ihre Beteiligung an Unternehmen nutzen, um lokal ansässige Unternehmen zu schützen. Darüber hinaus buhlen die Provinzen gegenüber der Zentralregierung um Privilegien hinsichtlich der Liberalisierung bestimmter Sektoren und der Durchführung von wirtschaftspolitischen Experimenten.

Beides dient potentiell dem Standortwettbewerb, ist häufig aber auch mit finanzieller Unterstützung durch die Zentralregierung verbunden. Im Ergebnis ist der chinesische Markt daher kein einheitlicher Markt. Vielmehr unterscheidet sich die Wirtschaftspolitik der Provinzen stark voneinander und der Waren- und Kapitalfluss zwischen den Provinzen wird zum Teil erheblich behindert. Unternehmen, die in einer chinesischen Region erfolgreich sind, können nicht davon ausgehen, dass sie ihren Erfolg einfach auf andere Regionen ausdehnen können.

Regional und wenig transparent

Der Wettbewerb zwischen den Unternehmen ist geprägt durch diesen regionalen Standortwettbewerb und durch eine nach wie vor große Bedeutung staatlichen Eigentums an Unternehmen. Die Privatisierung von Staatsunternehmen setzte in größerem Maßstab erst in der Mitte der 1990er Jahre ein, als entschieden wurde, staatliches Eigentum an Unternehmen auf wichtige Sektoren und Unternehmen zu konzentrieren. Bis dahin war die Entwicklung der Privatwirtschaft ausschließlich 'von unten', also durch die Neugründung von Unternehmen und ausländische Investitionen geprägt. Heute sind auch die meisten Unternehmen, die sich mehrheitlich in staatlichem Besitz befinden, Kapitalgesellschaften und häufig an der Börse notiert. Der faktische Einfluss der nationalen oder lokalen Regierungen auf diese Unternehmen ist nicht sehr transparent. In Branchen, die als strategisch definiert sind, zeigt die chinesische Regierung aber immer wieder eine klare Präferenz für die Schaffung großer Industrieunternehmen und versucht, Industriestrukturpolitik zu betreiben. Private und kleinere Unternehmen fühlen sich in diesem Wettbewerb, zum Beispiel bei öffentlichen Ausschreibungen, deutlich benachteiligt.

Die Wettbewerbsordnung im Sinne von Wettbewerbsgesetzen, also von Spielregeln für den Wettbewerb, hinkt der realen Entwicklung der Märkte und Wettbewerbsverzerrungen tendenziell hinterher. Ein Gesetz gegen unlauteren Wettbewerb wurde 1993 verabschiedet, ein Anti-Monopolgesetz erst 2008. Für eine konsequente, landesweite Anwendung dieser Gesetze mangelt es aber an Aufsichtskapazitäten und transparenten Regeln für den Umgang zum Beispiel mit Interessenkonflikten des Staates bei wettbewerbsbeschränkendem Verhalten der großen Unternehmen in mehrheitlich staatlichem Eigentum. Ein effektiver Schutz geistiger Eigentumsrechte, der ein wichtiger Bestandteil einer effizienten Wettbewerbsordnung wäre, ist heute zwar von der Zentralregierung erwünscht, erweist sich aber immer noch als schwer umsetzbar.

Exzessiver Preiswettbewerb mit Folgen

So prägen zwei Phänomene seit Jahren die chinesische Marktsituation: Zum einen ein Zyklus von Liberalisierung zu ruinösem Wettbewerb. Sobald eine Branche für private Investoren geöffnet wird, stürzen sich Unternehmen aus dem In- und Ausland auf diesen Sektor, gefördert noch durch den erwähnten Standortwettbewerb der Regionen. In kurzer Zeit werden große Produktionskapazitäten aufgebaut, schneller als die Absatzmärkte mitwachsen können. Es entsteht heftiger Wettbewerb, der jedoch aufgrund der hohen Marktaustrittsbarrieren nicht zu einer Marktbereinigung führt, sondern zu einem exzessiven Preiswettbewerb und zu einer Duldung von unlauteren Praktiken bzw. lockerer Auslegung von (potenziell kostenintensiven) Sicherheits-, Umwelt- oder Lohnstandards seitens der Lokalregierungen. Zweitens: Trotz aller Bemühungen der chinesischen Regierung, die Innovationstätigkeit im Inland zu stärken, bietet der Markt noch immer wenig Anreize, in Forschung und Entwicklung zu investieren. Das Risiko, dass die Kombination von geringem Schutz der geistigen Eigentumsrechte und ruinösem Preiswettbewerb Investitionen in Innovationstätigkeit unrentabel macht, ist einfach zu groß.


Über die Autorin
Dr. Doris Fischer ist Ökonomin und Sinologin am Deutschen Institut für Entwicklungspolitik. Sie leitet zwei internationale Forschungsprojekte des Instituts im Themencluster "Sustainability-oriented innovation systems".


Aus Forschung und Lehre :: Juli 2011

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