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Ohne gesetzliche Grundlage. Warum die Exzellenzinitiative in ihrer bisherigen Form nicht fortgeführt werden darf

VON CHRISTIAN HILLGRUBER UND CHRISTIAN MARZLIN

Bis 2017 erhält die universitäte Forschung in Deutschland 4,6 Milliarden Euro Drittmittel durch die Exzellenzinitiative von Bund und Ländern. Die Autoren kritisieren das Fehlen einer gesetzlichen Grundlage des Förderprogramms und beleuchten damit verbundene Gefahren für die Wissenschaftsfreiheit.

Ohne gesetzliche Grundlage© zettberlin - photocase.deGehörte die Exzellenzinitiative schon längst auf den verfassungsrechtlichen Prüfstand?
Schon lange nagten Zweifel an der verfassungsrechtlichen Validität der Exzellenzinitiative von Bund und Ländern. Jetzt liegt eine erste umfassendere Untersuchung vor, die ihr wegen Verstoßes gegen den Gesetzesvorbehalt Verfassungswidrigkeit attestiert. Damit steht die gesamte Konstruktion dieses Förderinstruments auf tönernen Füßen. Soll die Exzellenzinitiative - wie im Grundsatz beschlossen - mit einem Nachfolgeprogramm über 2017 hinaus fortgesetzt werden, muss sie endlich auf eine tragfähige gesetzliche Grundlage gestützt werden. Die Exzellenzinitiative des Bundes und der Länder zur Förderung von Wissenschaft und Forschung an deutschen Hochschulen war von Anfang an wissenschafts- und hochschulpolitisch umstritten. Das auf einer Verwaltungsvereinbarung beruhende Förderprogramm, das drei Förderlinien (Graduiertenschule, Exzellenzcluster und Zukunftskonzepte) umfasst und bis 2017 in seinen zwei aufeinander folgenden Programmphasen ein Gesamtfördervolumen von mehr als 4,6 Milliarden Euro erreicht haben wird, soll nach dem erklärten Willen seiner Urheber dazu dienen, "den Wissenschaftsstandort Deutschland nachhaltig zu stärken, seine internationale Wettbewerbsfähigkeit zu verbessern und Spitzenforschung an deutschen Hochschulen sichtbar zu machen" (BMBF). Ob diese Ziele erreicht worden sind, bedarf der Überprüfung. Die Kritik ist vielfältig, teilweise macht sie sich lediglich an Details der Umsetzung fest, etwa an intransparenten und ungewichteten Förder- und Begutachtungskriterien und an mangelnder Planungssicherheit. Teilweise ist sie aber auch grundsätzlicher Art und moniert insbesondere, dass die Exzellenzinitiative den Ökonomisierungsprozess an den Hochschulen weiter vorantreibt, die deutsche Hochschullandschaft in Elite- und Nicht-Elite-Universitäten spaltet und bei letzteren Demotivation und Qualitätsverlust nach sich zieht. In Forschung & Lehre ist diese notwendige hochschulpolitische Debatte intensiv geführt und begleitet worden.

Das Fehlen einer parlamentsgesetzlichen Grundlage

Wie immer die forschungspolitische Evaluation der Exzellenzinitiative durch die dafür eingesetzte internationale Kommission ausfallen wird, die Exzellenzinitiative gehörte schon längst auch auf den verfassungsrechtlichen Prüfstand. Ihre rechtlichen Probleme blieben aber bisher merkwürdig unterbelichtet. Jetzt liegt eine umfassende Untersuchung vor, die zu dem Ergebnis kommt, dass die gesamte Konstruktion dieses Förderinstruments mangels parlamentsgesetzlicher Grundlage von Anfang an auf rechtlich schwankendem Boden stand, dessen Belastbarkeit die maßgeblichen Akteure offenbar lieber nicht austesten wollten.

1. Der institutionelle Gesetzesvorbehalt

Die Notwendigkeit einer parlamentsgesetzlichen Grundlage ergibt sich zunächst aus der Ausgestaltung des Entscheidungsverfahrens. Für die Begutachtung der Anträge und die Förderentscheidungen sind auf der Grundlage der Exzellenzvereinbarung I und II eine Gemeinsame Kommission und ein Bewilligungsausschuss als Entscheidungsorgane eingesetzt worden. Auf der ersten Stufe - der Entscheidung über eingereichte Antragsskizzen in den drei Förderlinien - trifft die von der DFG zusammen mit dem Wissenschaftsrat gebildete Gemeinsame Kommission bereits selbst im Außenverhältnis gegenüber Antragstellern insofern eine abschließende Entscheidung, als von ihr abgelehnte Antragsskizzen aus dem Förderverfahren endgültig ausscheiden. Der DFG ist damit im Zusammenwirken mit dem Wissenschaftsrat in der Durchführung der Exzellenzinitiative die Kompetenz zur selbstständigen hoheitlichen Wahrnehmung der Staatsaufgabe "Forschungsförderung" im eigenen Namen übertragen worden. Insoweit liegt eine faktische Beleihung vor, der jedoch die für eine Beleihung stets erforderliche (siehe nur BVerfGE 130, 76, 127 - hessischer Maßregelvollzug) gesetzliche Grundlage fehlt und die daher rechtswidrig ist. Auf der Stufe der Vollanträge entscheidet auf der Grundlage von Empfehlungen der Gemeinsamen Kommission der Bewilligungsausschuss, der sich aus den 26 Mitgliedern der Gemeinsamen Kommission und den Wissenschaftsministern von Bund und Ländern zusammensetzt und damit ein hybrides, gruppenpluralistisch mit Vertretern der Wissenschaft und staatlichen Funktionsträgern besetztes Gremium darstellt. Auch für die Zuweisung einer Verwaltungsentscheidungskompetenz an ein solches Gremium als Form der Kondominialverwaltung gilt der institutionelle Gesetzesvorbehalt; sie bedarf der Bindung und demokratischen Legitimation durch Parlamentsgesetz. Dafür reicht die Bereitstellung der Fördermittel im gesetzlich beschlossenen Haushaltsplan nicht aus, weil sie die darüber hinausgehende Aufgabenübertragung auf ein überwiegend aus Privaten bestehendes, unabhängiges Gremium legitimatorisch nicht abdeckt.

2. Gesetzesvorbehalt kraft Grundrechtswesentlichkeit

Eine parlamentsgesetzliche Grundlage ist auch noch aus einem zweiten Grund notwendig: Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts müssen alle wesentlichen Entscheidungen vom Parlamentsgesetzgeber selbst getroffen werden. Dem parlamentarischen Gesetzesvorbehalt unterfallen dabei alle Entscheidungen, die für die Grundrechtsausübung wesentlich sind, ohne dass es darauf ankäme, dass ein Grundrechtseingriff vorliegt. Mit Blick auf die Steuerungswirkung des seinem Volumen nach ganz erheblichen Förderprogramms, die zu einer erheblichen Aufstockung der für die Finanzierung der Hochschulen immer wichtiger werdenden Drittmittel führt, kann die Relevanz und Wesentlichkeit der Exzellenzinitiative für die Wissenschaftsfreiheit nicht ernstlich bezweifelt werden. Daraus folgt die Notwendigkeit einer parlamentsgesetzlichen Entscheidung über das "Ob" einer solchen evaluationsbasierten Mittelvergabe sowie hinsichtlich des "Wie" zumindest über die grundlegenden Förderkriterien und Begutachtungsmaßstäbe. Welche Regelungsdichte dabei die gesetzliche Regelung nach den Maßstäben der Wesentlichkeitstheorie aufweisen muss, ist dann eine zweite, hier nicht zu behandelnde Frage. Auch dem kraft Grundrechtswesentlichkeit bestehenden Vorbehalt des Parlamentsgesetzes genügt die Bereitstellung der Fördermittel durch den gesetzlich beschlossenen Haushaltsplan allein nicht. Dabei kann dahinstehen, ob das Fördervolumen nicht schon mit Blick auf die haushaltsrechtlichen Folgen im Außenverhältnis nur über gesetzlich gesicherte Ansprüche hätte verteilt werden dürfen (vgl. dazu BVerfGE 125, 175, 224 - Hartz IV). Jedenfalls berührt die Auskehrung der ganz erheblichen Mittel die Wissenschaftsfreiheit aller an den Universitäten tätigen Wissenschaftler, die auf den öffentlichen Wissenschaftsbetrieb und dessen Ressourcen angewiesen sind. Nicht geförderte Dritte können dadurch in ihrer Forschungsarbeit erheblich beeinträchtigt werden. Jedenfalls die Grundentscheidung über ein solches Förderprogramm muss daher parlamentsgesetzlich getroffen werden. Das setzt über die Festlegung des Förderungszwecks, der bereits in dem entsprechenden Haushaltstitel liegen kann, hinaus die Regelung der Tatbestände voraus, an die die Förderungsmaßnahmen geknüpft sind.

Selbst wenn man mit dem BVerfG (siehe die Entscheidung zum Brandenburgischen Hochschulgesetz von 2004, BVerfGE 111, 333, 360) annähme, dass der Gesetzgeber in einem ersten Stadium der Erprobung und erst allmählichen Herausbildung bewährter Praktiken der Wissenschaftsevaluation auf lokaler, nationaler und internationaler Ebene verfassungsrechtlich noch nicht gehalten ist, bereits Evaluationskriterien festzuschreiben, er vielmehr im Rahmen seines Einschätzungs- und Prognosespielraums ein Modell etabliert, in dem die Herausarbeitung von solchen Kriterien einem wissenschaftsinternen Prozess überlassen bleibt, so ist eine solche Experimentierphase mittlerweile längst abgelaufen, so dass eine gesetzliche Festlegung der Kriterien zu fordern ist. Außerdem war im Brandenburg-Fall jedenfalls das Modell für die Herausarbeitung von Bewertungskriterien gesetzlich etabliert und der Prozess durch Regelungen des Brandenburgischen Hochschulgesetzes gestaltet. Ganz ohne vom parlamentarischen Gesetzgeber getroffene Vorentscheidungen geht es also definitiv nicht. Die gegenwärtig bestehende Rechtsgrundlage der Exzellenzinitiative in den als bloße Verwaltungsvereinbarungen gemäß Art. 91b Abs. 1 GG zu qualifizierenden Exzellenzvereinbarungen I und II ist daher verfassungsrechtlich unzulänglich. Entweder muss die Exekutivvereinbarung durch eine gesetzliche Grundlage, zu deren Schaffung der Bund nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 13 GG - auch unter Beachtung der Voraussetzungen der Erforderlichkeitsklausel des Art. 72 Abs. 2 GG - kompetent sein dürfte, bzw. parallele Gesetzgebung in Bund und Ländern ersetzt bzw. ergänzt werden oder - vorzugswürdig - die Vereinbarung künftig als Staatsvertrag geschlossen werden, der der gesetzlichen Zustimmung der Parlamente von Bund und Ländern bedarf.

Dagegen lässt sich auch nicht anführen, dass der Abschluss von bloßen Verwaltungsvereinbarungen zwischen Bund und Ländern durch Art. 91b Abs. 1 GG verfassungsrechtlich abgesichert und legitimiert ist. Denn Art. 91b Abs. 1 GG spricht lediglich davon, dass Bund und Länder auf Grund von "Vereinbarungen" in Fällen überregionaler Bedeutung bei der Förderung von Wissenschaft, Forschung und Lehre zusammenwirken können, und lässt damit offen, ob es sich um ein Verwaltungsabkommen oder einen Staatsvertrag handelt. Bund und Länder haben sich lediglich in ihrer bisherigen Vereinbarungspraxis für die unaufwendigere und flexiblere Handlungsform der Verwaltungsvereinbarung entschieden, ohne dass diese Handlungsformenwahl durch Art. 91b Abs.1 GG präjudiziert wird. Die 1970 in das Grundgesetz eingefügte Vorschrift reflektiert noch nicht die später vom BVerfG entwickelte Wesentlichkeitstheorie, aus der sich ergibt, dass Vereinbarungen nach Art. 91b Abs. 1 GG jedenfalls dann der gesetzlichen Zustimmung der Legislativen bedürfen, wenn - wie vorliegend - im Zuge von Bund und Ländern vereinbarter Förderungsmaßnahmen grundrechtsgestaltende Auswahlentscheidungen getroffen werden. Im Übrigen wird man zwar annehmen müssen, dass Art. 91b GG auch eine Forschungsförderung durch Bund und Länder über rechtlich selbstständige Einrichtungen, wie die DFG, ermöglichen sollte. Doch löst eine damit verbundene Übertragung von staatlicher Entscheidungsgewalt auf Private eben den institutionellen Gesetzesvorbehalt aus.

Mögliche Klagebereitschaft

Über die Art und Weise der Fortführung der Exzellenzinitiative nach 2017 ist zunächst einmal politisch zu entscheiden. Verfassungsrechtlich aber bedarf es vor einer Fortsetzung des Förderprogramms in jedem Fall der Schaffung der erforderlichen gesetzlichen Grundlage. Andernfalls besteht das Risiko, dass im Auswahlverfahren abschlägig beschiedene Antragsteller den Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten beschreiten und schon wegen der Missachtung des Gesetzesvorbehalts obsiegen, weil die angegriffenen Förderentscheidungen der Gremien mangels gesetzlicher Grundlegung ihrer Zuständigkeiten schon formell rechtswidrig sind. Bisher ist es zu einer Anrufung der Gerichte nicht gekommen, weil es sich niemand mit den Entscheidungsgremien verderben wollte. Das muss aber nicht so bleiben. Wer sich zu Unrecht von der förderungsabhängigen Wissenschaftsentwicklung ausgeschlossen und abgehängt fühlt und nach eigener Einschätzung nichts mehr zu verlieren hat, könnte klagebereit sein.


Über die Autoren
Christian Hillgruber ist Inhaber eines Lehrstuhls für Öffentliches Recht an der Universität Bonn.
Christian Marzlin ist als Rechtsanwalt in Frankfurt am Main tätig. Seine Dissertationsschrift verfasste er am Lehrstuhl für Öffentliches Recht der Rheinischen Friedrich-Wilhelms-Universität Bonn.

Aus Forschung & Lehre :: Februar 2016

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