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Optionen für die Hochschulfinanzierung in Deutschland

Von Wolfgang Marquardt

Die Finanzierung der Hochschulen auch in Zukunft verlässlich sicherzustellen, ist eine große Herausforderung für die Länder, die Hochschulen und nicht zuletzt für den Bund. Welche Möglichkeiten sind denkbar, dass Hochschulen kontinuierlich mit der nötigen Planungssicherheit gefördert werden können? Der Autor analysiert die aktuelle Form der Hochschulfinanzierung und stellt Überlegungen zu möglichen Alternativen an.

Optionen für die Hochschulfinanzierung in Deutschland© Michelle Gibson - iStockphoto.comWie sieht die Zukunft der Hochschulfinanzierung aus?
Der Zeitpunkt für einige Überlegungen zur Zukunft der Hochschulfinanzierung erscheint günstig: Die Befristung des Hochschulpaktes bis 2015 und das Auslaufen der Exzellenzinitiative 2017 lassen am Horizont einen Entscheidungsbedarf aufscheinen, ohne dass wir uns jetzt und hier schon auf neue Instrumente und Verfahren festlegen müssten. Ich will mir deshalb die Freiheit nehmen, über Optionen für eine langfristig tragfähige Hochschulfinanzierung nachzudenken.

Forschungsfinanzierung

Beginnen möchte ich, gewissermaßen als Feldstudie und Ideentreiber, mit einigen Betrachtungen über die Finanzierung der Forschung an den Hochschulen. Zwar sind in den letzten Jahren (1995 bis 2008) die Hochschulausgaben insgesamt und inflationsbereinigt um gut ein Viertel von knapp 14 Mrd. Euro auf knapp 18 Mrd. Euro gestiegen. Der Anteil des Bruttoinlandsprodukts, der für den gesamten Tertiären Bereich ausgegeben wird, liegt allerdings seit Jahren mehr oder weniger konstant bei 1,1 Prozent und damit klar unterhalb des OECD-Durchschnitts von zuletzt 1,5 Prozent.

Im Vergleich lag in Ländern wie Frankreich, Großbritannien, Japan oder den USA der BIP-Anteil höher und wurde im letzten Jahrzehnt sogar gesteigert. Die Zahlen deuten auf eine scheinbar stabile Lage der Hochschulfinanzierung hin. Darunter hat sich aber die Struktur der Hochschulfinanzierung in den letzten Jahren deutlich verändert. Betrachtet man nämlich das Verhältnis der Ausgabenarten der Hochschulen zueinander, wird deutlich, dass die laufenden Grundmittel in diesem Zeitraum stagniert haben. Sie sind zwischen 1995 und 2008 um nur sechs Prozent gestiegen, während die Drittmitteleinwerbungen demgegenüber überproportional gewachsen sind. In absoluten Zahlen haben sich die Drittmittelausgaben der Hochschulen zwischen 1995 und 2008 mehr als verdoppelt.

Der Anteil der Drittmittel ist bis 2008 auf fast 20 Prozent des Gesamtbudgets angewachsen, während er 1995 noch bei elf Prozent lag. Sieht man nur auf die Forschungsfinanzierung, so hat sich das Verhältnis zwischen Grundmitteln und Drittmitteln dadurch deutlich verschoben: Auf einen Euro Drittmittel entfielen im Jahr 1995 knapp zwei Euro Grundmittel für die Forschung, im Jahr 2008 nur noch 85 Cent. Dabei ist das Gesamtbudget, das für die Forschung zur Verfügung steht, durch die zunehmenden Drittmittel real mehr oder weniger konstant geblieben. Demgegenüber ist die Lehre, für die Drittmittel kaum zur Verfügung stehen und die ganz auf die steigenden Grundmittel angewiesen ist, von der Stagnation der Grundmittel stärker betroffen - in einem Zeitraum, in dem die Betreuungsanforderungen durch den Bologna-Prozess deutlich gewachsen sind.

Für die Hochschulen wird es dadurch schwieriger, einem ihrer Kerngeschäfte, der Vermittlung von Wissen und der Reproduktion des wissenschaftlichen Nachwuchses, nachzukommen. Dieses Problem kann durch den Zufluss von Drittmitteln in das System nicht behoben werden, weil diese zweckgebunden für die Bearbeitung von Forschungsprojekten eingesetzt werden müssen. Nun ist diese Verschiebung hin zu mehr drittmittelfinanzierter Forschung lange von den politischen Entscheidungsträgern und nicht zuletzt unter fördernder Begleitung des Wissenschaftsrats gewollt und bewusst vorangetrieben worden, um Impulse für mehr Wettbewerb, eine zielgenauere Verteilung der Mittel und damit letztlich eine Steigerung der Qualität und Leistungsfähigkeit der Wissenschaft zu erhalten. Wir haben viel auf diesem Weg erreicht.

Inzwischen mehren sich jedoch die Rufe derer, die unerwünschte Nebenfolgen befürchten. Aufschlussreich ist in diesem Zusammenhang die Selbstwahrnehmung der kürzlich vom Institut für Forschungsinformation und Qualitätssicherung (iFQ) befragten Professoren: Sie werben Drittmittel ein, weil Forschungsfragen sonst nicht zu bearbeiten sind, weil Mitarbeiter nicht beschäftigt werden könnten und weil der Einwerbungserfolg Konsequenzen für die Zumessung von Grundmitteln im Rahmen der leistungsorientierten Mittelvergabe hat. Fragt man sie hingegen, welche Maßnahmen tatsächlich wissenschaftliche Exzellenz befördern, so antworten die Forscher vor allem: verlässliche Karriereperspektiven und leistungsunabhängige Grundfinanzierung.

Folgen der Projektforschung

Um die Grenzen, an die wir in diesem Bereich stoßen, im Einzelnen identifizieren zu können, muss man sich bewusst machen, dass die Effekte einer stärker projektbezogenen, wettbewerblich finanzierten Forschung stark davon abhängen, unter welchen Rahmenbedingungen Drittmittel genutzt werden. Denn Drittmittelforschung und die institutionell finanzierte "Grundlast" laufen nicht einfach nebeneinander her. So kommt die Projektforschung in der Regel nicht allein mit den bewilligten Drittmitteln aus, die sich nur an den projektspezifischen, direkten Kosten orientieren. Für die Nutzung der hochschulischen Infrastruktur fallen indirekte Zusatzkosten an, die in der Regel aus den Grundmitteln der Hochschulen bestritten werden müssen.

Das Problem ist bekannt - dank des Hochschulpakts kann die DFG seit einigen Jahren Overheadpauschalen in Höhe von 20 Prozent bezahlen. Die tatsächlich anfallenden indirekten Kosten liegen jedoch deutlich über 20 Prozent: Fragt man bei Universitäten nach, kursiert die Zahl "70 Prozent" als Kalkulationsgrundlage. Die Differenz zwischen den gezahlten Overheadpauschalen und den tatsächlichen indirekten Kosten müssen die Hochschulen aus ihren Grundmitteln bezahlen. Darüber hinaus erwarten Drittmittelgeber häufig komplementäre Leistungen und Nachhaltigkeitserklärungen von den Hochschulen; je erfolgreicher eine Hochschule, desto umfangreicher etwa die Forderungen, Stellen nach Abschluss von Projekten aus der Grundfinanzierung weiterzuführen. Gerade bei erfolgreichen Hochschulen ist es inzwischen ein geflügeltes Wort, dass sie "sich zu Tode siegen". Dabei wird nicht nur die Forschung zunehmend durch Drittmittel finanziert, auch die Verteilung der Grundmittel wird im Rahmen der leistungsorientierten Mittelvergabe partiell vom Erfolg in der Drittmitteleinwerbung abhängig gemacht. Dies verstärkt nicht nur die Notwendigkeit, Zeit und Ressourcen in Antragstätigkeit zu investieren, auch sehen sich die Hochschulen außerstande, sich den Erwartungen an stetig wachsende Drittmittel-Bemühungen zu entziehen.

Grundmittel nicht nur für die Lehre

Dabei benötigen Hochschulen Grundmittel nicht nur für die Lehre, sondern auch, um ihre Forschungsbasis zu erhalten. Sie brauchen sie, um neue Schwerpunkte vor- und alte auszufinanzieren; sie brauchen sie, um Fächer, die sehr forschungsaktiv sind, aber von Studierenden weniger nachgefragt werden (wie die "Kleinen Fächer") in ihrem Portfolio zu behalten. Die Hochschulen brauchen sie auch, um ein bestimmtes Maß an Irrtum und Scheitern zu verkraften - zwei Voraussetzungen und zugleich Bedingungen für wissenschaftlichen Erkenntnisfortschritt.

Sie brauchen sie, weil die Projektförmigkeit der Forschung die Gefahr in sich birgt, zu einer Kleinteiligkeit der Fragestellungen und zur Begrenzung der Risikofreude zu führen, weil bei Antragstellung oft mit hohem Detailgrad angegeben werden muss, in welchem Zeitraum mit welchen Ergebnissen gerechnet werden kann. Zudem kann die hochschuleigene wissenschaftliche Infrastruktur ohne Grundmittel nicht gepflegt und aufrechterhalten werden: Der Wissenschaftsrat hat Anfang dieses Jahres darauf hingewiesen, dass nicht nur experimentelle Einrichtungen, sondern auch Forschungsdatenbanken, Sammlungen oder Bibliotheken ein unverzichtbarer Bestandteil des wissenschaftlichen Lebens sind. Drittmittel bieten nicht die notwendige Kontinuität, um solche Forschungsinfrastrukturen, die auf qualifiziertes Personal, Betriebsmittel, Reparatur sowie regelmäßige Wartung und Erneuerung angewiesen sind, nachhaltig zu betreiben.

Wenn Hochschulen Infrastrukturen nicht mehr finanzieren können, ist es - ganz unabhängig davon, was organisatorisch optimal wäre - konsequent, dass sie eher im außeruniversitären Bereich angesiedelt werden. Eine solche Entscheidung mag sinnvoll sein, sie darf sich aber nicht als Folge von Finanzierungszwängen ergeben, sondern muss allein durch die Erfordernisse der Wissenschaft bestimmt sein. Angesichts dieser Nebenfolgen ist offenkundig, dass nur eine optimale Balance von kontinuierlicher Grundfinanzierung und projektbezogenem Wettbewerb für das Hochschulsystem auf Dauer und in Zukunft leistungsförderlich ist.

Verlässliche Strukturen notwendig

Nun wird es auch in Zukunft so bleiben, dass die Finanzierung der Hochschulen zum Großteil mit Landesmitteln bestritten wird. (2008 lag der Länderanteil bei knapp 70 Prozent.) Gerade wegen ihres erheblichen Engagements ist es in Zeiten von knappen öffentlichen Kassen und Schuldenbremse jedoch unrealistisch zu erwarten, die Länder könnten die nötigen Mittel alleine aufbringen. Den Bedarf in Lehre und Forschung, den Ausbau der hochschulischen Infrastruktur angesichts doppelter Abiturjahrgänge, Aussetzung der Wehrpflicht und der angestrebten Erhöhung der Studierendenquote auf 40 Prozent eines Jahrgangs können sie alleine nicht decken, geschweige den bereits bestehenden Sanierungsbedarf bewältigen.

Deshalb ist es sehr zu begrüßen, dass der Bund seine Ausgaben für Wissenschaft, Forschung und Entwicklung in den letzten Jahren stark erhöht hat und so einen wichtigen Beitrag zur Weiterentwicklung des Wissenschaftssystems in Deutschland leistet. Schon heute belegen Exzellenzinitiative, Hochschulpakt und das Programm für Forschungsbauten auf der Grundlage von Art. 91b GG, dass Bund und Länder gemeinsam das Hochschulsystem stärken können. Mit Ausnahme des Forschungsbautenprogramms sind diese Maßnahmen jedoch befristet und tragen damit zu einem hohen Maß zur Unsicherheit der langfristigen Finanzierungsplanung der Hochschulen bei. Zeitgleich erfährt demgegenüber die außeruniversitäre Forschung durch den Pakt für Forschung und Innovation eine Steigerung ihrer Grundhaushalte und erreicht einen deutlichen bleibenden Aufwuchs der Zuweisungen.

Welche Möglichkeiten sind nun denkbar, dass Hochschulen kontinuierlich mit der nötigen Planungssicherheit gefördert werden? Denn dies ist die zentrale Herausforderung: die Schaffung verlässlicherer Strukturen unter den Bedingungen von Wettbewerb und in Zeiten knapper Budgets, damit Hochschulen die gestiegenen Leistungserwartungen in der Lehre und in der Forschung erfüllen können und zugleich als Organisationszentren der Wissenschaft insgesamt wieder gestärkt werden. Aus Sicht der Staatskanzleien und der Finanzministerien der Länder steht die Erhöhung des Anteils an der Mehrwert- oder Umsatzsteuer für die Länder im Raum. Die Länder auf Konsolidierungskurs zu bringen, würde sie dazu befähigen, "Zuständigkeit" und "Finanzkraft" wieder zusammenzuführen.

Natürlich haben wir aus der Sicht der Wissenschaft die Sorge, dass solcherart gewonnene Handlungsspielräume gleich wieder den allgemeinen, durch die "Schuldenbremse" auch verbindlich vereinbarten Konsolidierungsbemühungen zum Opfer fielen. Man sollte diese strategische Option also nicht ausblenden, sie aber dann mit einer Zweckbindung der Mittel verknüpfen. In der Öffentlichkeit werden derzeit sogenannte Bundesuniversitäten - ausgewählte Universitäten, an deren Grundfinanzierung sich der Bund substanziell beteiligt - verstärkt als ein Instrument diskutiert, um das durch die Exzellenzinitiative Erreichte zu sichern und zu verstetigen. Am Beispiel des Karlsruher Institute of Technology sieht man, dass die Neustrukturierung von Zuständigkeiten universitärer und außeruniversitärer Einrichtungen in Einzelfällen gut funktionieren kann. Allerdings mussten erhebliche Anstrengungen unternommen werden, um belastbare rechtliche Rahmenbedingungen zu schaffen, die nicht im Widerspruch zu Art.

91b GG stehen, der die Förderung von Hochschulen durch den Bund auf Projekte beschränkt. Die Förderung einzelner Standorte wird vielfach mit dem Verweis auf die internationale Konkurrenzfähigkeit befürwortet: Sie erhielten durch eine verlässliche und großzügigere Grundfinanzierung eine höhere Strategiefähigkeit und könnten risikoreichere und einen längeren Atem erfordernde Forschungsfragestellungen interdisziplinär bearbeiten. Sie wären so gut ausgestattet, sich den Anschluss an die internationale Spitze erarbeiten zu können; so ließe sich die Sichtbarkeit und Reputation der deutschen Wissenschaft insbesondere in den obersten Rängen verbessern. Ich möchte ausdrücklich betonen, dass die schiere Größe, die sich beispielsweise durch das Zusammenlegen einer Universität mit einer außeruniversitären Forschungseinrichtung ergibt, noch kein Garant für wissenschaftliche Spitzenleistungen ist. Die Erfolgsstatistik der europäischen Universitäten im ERCWettbewerb zeigt, dass gerade auch kleinere Universitäten wie z.B. die EPFL in der Schweiz oder die Hebrew University in Israel zu Spitzenleistungen fähig sind.

Auch wenn die für die Bundesuniversitäten eventuell bereitgestellten Bundesmittel zusätzlich gewährt werden müssen, um die auf Spitzenleistungen ausgerichteten Ziele erreichen zu können, kann jedoch das Problem der systematischen Unterfinanzierung der Hochschulen durch die Gründung von Bundesuniversitäten nicht gelöst werden. Von der Förderung einzelner Standorte mit Bundesmitteln würde die Überzahl der verbleibenden Landesuniversitäten nicht profitieren: In der Summe wäre zwar mehr Geld im Hochschulsystem, das betreffende Sitzland aber würde nicht entlastet. Indirekte finanzielle Effekte zugunsten anderer Hochschulen desselben Landes, geschweige denn anderer Länder, sind also nicht zu erwarten.

Eine gute, bedarfsorientierte und somit differenzierte akademische Ausbildung muss für die angestrebten 40 Prozent Studierenden eines Jahrgangs aber genauso gewährleistet sein wie eine konkurrenzfähige Forschung in der Breite, deren Ergebnisse sowohl von der wissenschaftlichen Community als auch von der Wirtschaft und Verwaltung nachgefragt werden. Denn auch für diese Zwecke müssen die Hochschulen ausgestattet sein: In ihnen müssen Landeskinder ausgebildet und Wirtschaft, Technologie und Kultur einer Region gestärkt werden können. Das deutsche Wissenschaftssystem gilt in der Breite als sehr leistungsfähig: Absolventen deutscher Hochschulen sind national und international gefragt, in einer Vielzahl von Fachgebieten werden die hochwertigen Beiträge einzelner Forscher an deutschen Hochschulen international geschätzt.

Unabhängig von der Frage von "Bundesuniversitäten" scheint mir die Forderung nach einer Lockerung des Kooperationsverbots durch eine Grundgesetzänderung sehr sinnvoll, um es Bund und Ländern künftig zu erlauben, bei der "Förderung von Vorhaben und Einrichtungen der Wissenschaft und Forschung an Hochschulen" zusammenzuwirken. Sie ist nicht nur eine Voraussetzung dafür, einzelne Universitäten vom Bund zu "übernehmen", ohne sich juristischer Winkelzüge bedienen zu müssen. Die überschaubare Änderung des Art. 91b GG um die beiden Worte "und Einrichtungen" würde den Weg zu einer unkomplizierten Umsetzung verschiedener anderer Instrumente einer gemeinsamen Bund-Länder-Finanzierung freimachen. Diese Instrumente sollten so ausgestaltet werden, dass die Finanzierungsungleichgewichte zwischen den Hochschulen und den außeruniversitären Einrichtungen korrigiert werden.

Ich möchte an dieser Stelle noch einmal ausdrücklich betonen, dass ein zusätzliches finanzielles Engagement des Bundes nicht dazu führen darf, dass die Zuweisungen der Länder für ihre Hochschulen zurückgehen. Mit Blick auf die hohen indirekten Zusatzkosten, die mit der Einwerbung von Drittmitteln verbunden sind - ich erinnere an die Zahl "70 Prozent" als Kalkulationsgrundlage anstelle der derzeit gezahlten 20 Prozent -, könnte überlegt werden, ob nicht die Finanzierung der Overheadpauschalen in Zukunft kräftig aufgestockt wird. Damit könnte die Forschungsfinanzierung der Länder enorm entlastet werden. Die Kosten der Drittmittelforschung könnten realistischer gedeckt werden und die Overheads kämen den Hochschulen und ihrer Infrastruktur direkt zugute.

Private Mittel

Ansätze zu einer kontinuierlicheren und stabileren Hochschulfinanzierung gibt es auch aus dem privaten Sektor. Ein wesentlicher privater Beitrag zur Hochschulfinanzierung in vielen Ländern sind Studiengebühren. 2008 betrugen die Einnahmen deutscher Universitäten durch Studiengebühren im Mittel immerhin knapp fünf Prozent ihrer Gesamteinnahmen. In Ländern wie Spanien machen Studiengebühren 13 Prozent, in Großbritannien gar ein Viertel des Budgets aus. Allerdings hat sich die Einführung von Studiengebühren in Deutschland trotz allem als großer Feldversuch erwiesen, der inzwischen ohne eine fundierte Analyse und Bewertung von Vor- und Nachteilen für die beteiligten Akteure weitestgehend beendet ist.

Mir scheint wenigstens eine an empirischer Evidenz orientierte Evaluation des Finanzierungsinstruments "Studiengebühren" angezeigt zu sein - auch wenn am Ende möglicherweise nur die Erhebung von nennenswerten Studiengebühren für Nicht-EU-Ausländer konsensfähig wäre. Im Vergleich mit anderen OECDLändern wie Korea oder den USA ist der Anteil privater Mittel an den Hochschulbudgets in Deutschland niedrig. Mit Blick auf die europäischen Länder insgesamt kann man sagen, dass die privaten Ausgaben für den Tertiären Bereich tendenziell schneller als die öffentlichen Ausgaben steigen. Nach Auskunft der European University Association kommen mindestens 10 Prozent, mit steigender Tendenz, aus Quellen wie Studiengebühren, Stiftungen und der gewerblichen Wirtschaft.

Eine entsprechende Hoffnung muss man, was Deutschland betrifft, jedoch dämpfen. Zwar haben die privaten Geber, das heißt die gewerbliche Wirtschaft und die Stiftungen, ihre Zuwendungen stark erhöht. Auf das Gesamtbudget bezogen liegen sie aber weit hinter den öffentlichen Zuwendungsgebern zurück. So machte der Anteil der gewerblichen Wirtschaft am Gesamtbudget der Hochschulen 2008 4,6 Prozent aus, der der Stiftungen 1,3 Prozent. Sicher lohnt es sich, darüber nachzudenken, wie die Wissenschaftsförderung durch Stiftungen und Sponsoring oder wie eine Alumni-Kultur nach dem Vorbild USA künftig attraktiver gemacht werden können.

Derzeit wäre angesichts des niedrigen Ausgangsniveaus allerdings nur ein begrenzter Effekt zu erzielen, selbst wenn man erhebliche Wachstumsraten unterstellen würde. Notwendig ist eine ausgewogene Balance der Finanzierungsformen für die zukünftige Leistungsfähigkeit der Hochschulen. Schwieriger als die Analyse ist jedoch immer die Synthese, die einer Entscheidung zwischen Alternativen mit vielfältigen Nebenwirkungen bedarf: Welche der Optionen, um Fragen einer zukünftigen Hochschulfinanzierung anzugehen, sind besonders wirkungsvoll, welche realistisch, um eine auskömmliche Finanzierung der Hochschulen zu gewährleisten? Gibt es andere Alternativen?

Leicht gekürzte Fassung des Berichtes des Vorsitzenden des Wissenschaftsrates zu aktuellen Tendenzen im Wissenschaftssystem, Sommersitzungen des Wissenschaftsrates 2010.


Über den Autor
Professor Dr.-Ing. Wolfgang Marquardt ist Vorsitzender des Wissenschaftsrates und Professor für Prozesstechnik an der RWTH Aachen.


Aus Forschung und Lehre :: September 2011

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