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Von "Checks and Balances" an deutschen Universitäten

Von Hubert Detmer

Die Freiheit der Wissenschaft muss immer wieder erstritten werden. Gefährdet wird sie aktuell u.a. durch Entwicklungen hin zu einer durch und durch hierarchisierten Hochschule. Dieser aber hat das Bundesverfassungsgericht Grenzen gesetzt. Eine Analyse der Entscheidungen.

Von "Checks and Balances" an deutschen Universitäten© chribier - Photocase.com
Für Professoren hatte das Bundesverfassungsgericht in den letzten Jahren wenig Beglückendes zu bieten. Zwar erzeugte der Richterspruch aus Karlsruhe zur verfassungswidrigen Bulmahn'schen Idee, die Habilitation zu diskriminieren, noch Freude. Zumindest die Entscheidung zum Hochschulgesetz Brandenburg aber war für Professoren betrüblich - wenngleich Max-Emanuel Geis 2005 feststellte, dass es sich eigentlich um ein "Brandenburgisches Konzert in Moll und Dur" (Forschung & Lehre 2005, S. 188 f.) handelte. Der gleichwohl nachhallende Mollton war wahrscheinlich nicht zuletzt dem Tenor der Entscheidung geschuldet (es handelte sich um unterlegene Fakultäten und Professoren). Nun aber wirkt verstärkt und gar nicht mehr so verhalten aufgrund zweier neuer Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts an den Universitäten das "Dur" nach - vielleicht auch wiederum ob des Tenors, da in beiden Fällen den Hochschullehrern zumindest partieller Erfolg beschieden war.

Der Kammerbeschluss

In einem sog. Kammerbeschluss vom 4. November 2010 (1 BvR 3389/ 08) hat das Bundesverfassungsgericht u.a. entschieden, dass nicht nur an das Berufungsverfahren der Hochschullehrer, sondern auch an die vorgelagerten Prozesse der Habilitation, der Erteilung einer Lehrbefugnis oder einer anderen Qualifikation für die Berufung auf eine Hochschulprofessur besondere Anforderungen zu stellen sind. Dies gelte insbesondere für die Leistungsbewertung im Rahmen eines Habilitationsverfahrens. Nach wie vor, so das Bundesverfassungsgericht, handele es sich bei einer angestrebten Habilitation um eine Berufszulassungsprüfung. Nach dem Richterspruch zur Nichtigkeit der "Habilitationsdiskriminierung" lasse das Hochschulrahmengesetz (HRG) nunmehr offen, auf welche Weise die zusätzlichen wissenschaftlichen Leistungen (nach der Promotion) zu erbringen seien. So wie das Berufungs- und mithin Auswahlverfahren die eigentlichen Träger der freien Forschung und Lehre innerhalb der Universität bestimme und deshalb mit der Garantie der Wissenschaftsfreiheit besonders eng verknüpft sei, so intensiv sei auch durch eine negative Habilitationsentscheidung die Wissenschaftsfreiheit des einzelnen Grundrechtsträgers betroffen. Folglich sei zu gewährleisten, dass der in einem Habilitationsverfahren erforderliche fachwissenschaftliche Sachverstand maßgeblich bei der Bewertungsentscheidung berücksichtigt werden müsse.

Die sei vor allem bei der Auswahl der vorbereitenden Fachgutachter zu berücksichtigen. Diese müssten im Habilitationsfach entsprechend ihrer fachlichen Qualifikation bewertungskompetent sein. Bei interdisziplinären Habilitationsschriften müsse für jedes wesentlich berührte Fach mindestens ein Gutachter bestellt werden. Diese Entscheidung ist zutreffend - und darüber hinaus erfreulich. Sie baut im Wesentlichen auf einer zentralen Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts auf (s. hierzu Wolfgang Löwer, Forschung & Lehre, 1994, S. 481 ff.). Indirekt erinnert sie daran, dass "Habilitationsdiskriminierungen" jedwelcher Art auch durch den Landesgesetzgeber nicht haltbar wären. Unmittelbar bringt sie darüber hinaus in Erinnerung, dass nicht nur an die Auswahl der eigentlichen Grundrechtsträger innerhalb der Universität, sondern auch an deren Eignungsfeststellung ganz besonders strenge - wissenschaftsimmanente - Anforderungen zu stellen sind. Damit kommt dem Beschluss grundsätzliche Bedeutung auch für andere Bereiche zu; z.B. für die notwendige Zwischenevaluation von Juniorprofessoren oder auch für die im Kontext von "Tenure Tracks" erforderlichen Leistungsbeurteilungen.

Tradition des Hochschulrechts

Die "größere" und wohl auch bekanntere Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts (vom 20. Juli 2010/1 BvR 748/06) steht in einer großen Tradition der Karlsruher Fortentwicklung des Hochschulrechts. Die beiden offiziellen Leitsätze verdeutlichen dies:
1. Die Sicherung der Wissenschaftsfreiheit durch organisatorische Regelungen verlangt, dass die Träger der Wissenschaftsfreiheit in Hochschulorganen Gefährdungen der Wissenschaftsfreiheit abwehren und ihre fachliche Kompetenz zur Verwirklichung der Wissenschaftsfreiheit in die Universität einbringen können. Der Gesetzgeber muss daher ein hinreichendes Niveau der Partizipation der Grundrechtsträger gewährleisten.
2. Das Gesamtgefüge der Hochschulverfassung kann insbesondere dann verfassungswidrig sein, wenn dem Leitungsorgan substantielle personelle und sachliche Entscheidungsbefugnisse im wissenschaftsrelevanten Bereich zugewiesen werden, dem mit Hochschullehrern besetzten Vertretungsgremium im Verhältnis hierzu jedoch kaum Kompetenzen und auch keine maßgeblichen Mitwirkungsund Kontrollrechte verbleiben. Speziell hatte sich das Bundesverfassungsgericht mit der Machtfülle des Dekanats vor dem Hintergrund des Gesamtgefüges der hamburgischen Hochschulverfassung zu befassen. Das Gericht hat letztlich nur die Kompetenzen des Dekanats, die der Fakultät vom Präsidium zugewiesenen Haushaltsmittel zu bewirtschaften, über die Zuordnung von Stellen innerhalb der Fakultät zu entscheiden und die zukünftige Verwendung der Stelle bei freien oder freiwerdenden Professuren und Juniorprofessuren auf der Grundlage des Struktur- und Entwicklungsplans der Hochschule zu überprüfen, als nicht mit der Wissenschaftsfreiheit vereinbar angesehen. Diese Kompetenzen seien nicht hinreichend inhaltlich begrenzt oder organisatorisch abgesichert. Gleichwohl hat sich das Gericht veranlasst gesehen, zu mehreren anderen Aspekten des machtvollen Dekanats Stellung zu nehmen.

So sei die Kompetenz des Dekanats zur Erstellung von Vorschlägen für die Gewährung von Leistungsbezügen unbedenklich, da die Vergabe von Leistungsbezügen gesetzlich differenziert ausgestaltet sei. Auch Entscheidungen des Dekanats über Lehrverpflichtungen der Professoren seien bei verfassungskonformer Auslegung bedenkenfrei. Zu dieser Auslegung gehöre aber, dass sich die Entscheidungen am ordnungsgemäßen und vollständigen Lehrbetrieb ausrichten müssten. Eingriffe in das Recht auf Äußerung von wissenschaftlichen Lehrmeinungen sowie das Recht zur Selbstbestimmung über Inhalt, Ablauf und methodischen Ansatz der Lehrveranstaltungen seien hingegen a priori unzulässig. Auch die Entscheidungsgewalt des Dekanats über die Beschlussfassung für Berufungsvorschläge sei bei verfassungskonformer Auslegung mit der Wissenschaftsfreiheit noch vereinbar. Wenngleich das Dekanat über die ihm vorgelegten Berufungsvorschläge beschließe und dem Fakultätsrat lediglich ein Recht zur Stellungnahme zukomme, habe es doch der Fakultätsrat in einer von ihm zu beschließenden Fakultätssatzung selbst in der Hand, dass die die Berufungsvorschläge vorbereitenden Berufungsausschüsse von ihm selbst und nicht vom Dekanat eingesetzt würden. Zwar könne in dem Entscheidungsrecht des Dekanats über die Berufungsvorschläge eine Durchbrechung der fachlichen Einschätzungsprärogative der betroffenen Fakultätsmitglieder liegen, doch könne das Dekanat nur in besonders begründeten Ausnahmefällen vom Vorschlag des Berufungsausschusses abweichen. Hierbei rekurriert das Bundesverfassungsgericht freilich auf eine hergebrachte "universitäre Praxis".

Es liegt deshalb auf der Hand, dass das Ergebnis der Verfassungskonformität an dieser Stelle - salopp formuliert - auf der Kippe stand. Gleichwohl ist der Richterspruch auch in diesem Punkt bedeutsam: Er erinnert nämlich daran - um überhaupt zum Ergebnis der Verfassungskonformität gelangen zu können -, dass in diesem Zusammenhang die einfachgesetzliche Vorgabe, nach der in der Regel gemäß der vorgeschlagenen Reihenfolge beim Berufungsvorschlag berufen werden muss, eine entscheidende Bedeutung zukommt - und zwar auch im Hinblick auf die vom Berufungsausschuss vorgeschlagene Reihung.

Das Kernstück der Entscheidung

Das eigentliche Kernstück der Entscheidung beschäftigt sich aber mit der Frage, wie weit die ökonomische Verteilungskompetenz eines Dekanats gehen darf. Im Ergebnis attestiert in dieser Frage das Bundesverfassungsgericht dem Hamburgischen Hochschulgesetz die Verfassungswidrigkeit. Erfreulich ist zunächst, dass festgehalten wird, die Zuweisung von Mitteln und die Zuordnung von Stellen seien wissenschaftsrelevant. Dies gelte auch für die Überprüfung der zukünftigen Verwendung von freien oder freiwerdenden Professuren und Juniorprofessuren. Derartige Allokationsentscheidungen seien wegen ihres Steuerungspotentials für Forschung und Lehre nur dann verfassungskonform von einem Dekanat zu treffen, wenn sie hinreichend kontrolliert und umgrenzt seien. Hieran fehle es in Hamburg. Zwar sei dem Hochschullehrer von Verfassungs wegen ein Rechtsanspruch auf Grund- und Mindestausstattung garantiert. Auch sei das Dekanat an verbindliche Zusagen im Rahmen von Berufungs- und Bleibeverhandlungen gebunden.

Schließlich sei auch zu beachten, dass die in Frage stehenden Entscheidungen auf der Basis des Struktur- und Entwicklungsplans der Hochschule (Step) getroffen werden müssten; zu diesem "Step" habe der mehrheitlich mit Hochschullehrern besetzte Hochschulsenat jedoch nur ein Stellungnahmerecht. Auch fehle es angesichts der weitreichenden Steuerungsmöglichkeiten des Dekanats an diese Machtfülle kompensierenden direkten oder indirekten Mitwirkungs-, Einfluss-, Informations- und Kontrollrechten des Fakultätsrats. Auch der Step werde nicht aus den Fachbereichen heraus entwickelt, sondern vielmehr vom Hochschulrat beschlossen. Hinzu komme, dass dem Fakultätsrat bei der Wahl des Dekans nur ein beschränktes Mitwirkungsrecht eingeräumt werde, da er den vom Präsidium ausgewählten Dekan lediglich bestätigen könne. Ferner sei nach Maßgabe des Hamburgischen Hochschulgesetzes nicht gewährleistet, dass der Dekan aus dem Kreis der der Fakultät angehörenden Hochschullehrer stamme. Nicht ausreichend sei in diesem Zusammenhang die dem Fakultätsrat seitens des Gesetzgebers zugebilligte Möglichkeit, mit einer Mehrheit von drei Vierteln seiner Mitglieder dem Präsidium die Abwahl des Dekans vorzuschlagen.

Schon die genannte qualifiziert Mehrheit sei mit den im Fakultätsrat vertretenen Hochschullehrern allein nicht zu erreichen. Daher seien die dem Dekanat nach Maßgabe des Hamburgischen Hochschulgesetzes zugewiesenen umfangreichen Kompetenzen durch entsprechende Rechte des Fakultätsrates nicht hinreichend kompensiert. Es sei kein ausreichendes Niveau der Partizipation der Grundrechtsträger gewährleistet und die freie wissenschaftliche Betätigung in Forschung und Lehre mithin strukturell gefährdet.

Klare Ansage an den Gesetzgeber

Der Karlsruher Richterspruch ist eine Mahnung an alle Landeshochschulgesetzgeber. Er konkretisiert den Tatbestand der sog. strukturellen Gefährdung der Wissenschaftsfreiheit innerhalb der Universität. Diese Rechtsprechung bedeutet zwar keine "Rolle rückwärts" in Richtung Kollegialitätsprinzip. Sie ist aber eine klare Ansage an die Gesetzgeber, das Konzept der Konzentration von Entscheidungsmacht bei der jeweiligen Leitungsebene mit effektiven Mitwirkungs- und Kontrollrechten der Kollegialorgane kompensieren zu müssen. Dieser Balanceakt ist dem hamburgischen Gesetzgeber nicht gelungen. Zu Gunsten einer scheinbar straffen Universitätsorganisation und einer Reaktion auf das Fehlen klarer personaler Verantwortungszuweisung haben einige Landesgesetzgeber die Machtfülle des Hochschulrates, des Rektorates oder auch des Dekanates überstrapaziert und den Weg eines gut austarierten "Checks and Balances" verlassen.

Die Verfassung selbst aber setzt einer durch und durch hierarchisierten Hochschule sinnvolle Grenzen. Dieser bedarf sie aktuell umso mehr, als die kompetenzielle Machtfülle eines Leitungsorgans sich zudem in neuartigen Steuerungsinstrumenten widerspiegelt, mit denen sich die Richter überhaupt nicht zu beschäftigen hatten. Denn die angelegten strukturellen Gefährdungen der Wissenschaftsfreiheit haben längst auch die höchstpersönliche Ebene erreicht. Zielund Leistungsvereinbarungen tragen ein enormes Gefährdungspotential für die Wissenschaftsfreiheit in sich. Sowohl für denjenigen, der sich verpflichtet, innerhalb kurzer Zeit enorme Drittmittel einzuwerben, als auch für denjenigen, der sich diesem Weg verweigert. Stoff genug für zukünftige Karlsruher Grenzziehungen!


Über den Autor
Hubert Detmer, Rechtsanwalt, ist promovierter Jurist und stellvertretender Geschäftsführer des Deutschen Hochschulverbandes (DHV).


Aus Forschung und Lehre :: März 2011

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